II OSK 1508/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 808/11 w sprawie ze skargi J. W. i A.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ze skargi A. W. oraz J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki (sygnatura akt VIII SA/Wa 808/11) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. Istotne okoliczności sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, przedstawiają się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] kwietnia 2009 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał P. i L. S. oraz J. i A. W. rozbiórkę dwóch ścian stanowiących zabudowę części korytarza w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w R. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zabudowa została wykonana w 1993 r. i miała na celu powiększenie dwóch lokali mieszkalnych – lokalu nr [...] należącego do J. i A. W. oraz lokalu nr [...] należącego do P. i L. S. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. W. oraz P. i L. S. Na skutek tego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...] maja 2009 r., decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. J. i A. W. oraz P. i L. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. wnieśli dwie odrębne skargi. Pierwsza została zarejestrowana pod sygnaturą akt VIII SA/Wa 531/09, druga pod sygnaturą akt VIII SA/Wa 532/09. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r., wyznaczonej w obu tych sprawach, zostały one połączone na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do łącznego rozpoznania. Następnie w obu sprawach w dniu 24 listopada 2009 r. zostały wydane odrębne wyroki, którymi skargi oddalono. Skargę kasacyjną wniosła jedynie J. W., przy czym jako zaskarżone orzeczenie wskazano wyrok z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 531/09. W sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 532/09 żadna ze stron skargi kasacyjnej nie wniosła. Nie został nawet złożony wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną J. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 752/10, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że w sprawie, z uwagi na wykonanie robót budowlanych w 1993 r., zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie z 1994 r. NSA stwierdził przede wszystkim, że ocena czy wykonanie w tym czasie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę wymaga odniesienia się do przepisów wówczas obowiązujących, a więc Prawa budowlanego z 1974 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go Sąd pierwszej instancji przede wszystkim przyjął, że organy administracji wadliwie ustaliły, iż wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż oceny tej nie dokonano w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie wykonania tych robót budowlanych, w szczególności art. 28, art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadniając swój wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził między innymi, że "uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odnosi się wyłącznie do J. W. i A. W. bowiem to na skutek skargi kasacyjnej J. W. NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. oddalający skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki spornych ścian stanowiących zabudowę korytarza. Natomiast decyzja w tym przedmiocie wydana w stosunku do L. i P. S. [w oryginale oczywisty błąd i "S."] jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym wobec niezaskarżenia wyroku oddalającego skargę na tę decyzję." Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skarżąca J. W. Zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że istnieje sprzeczność pomiędzy wyrokiem Sądu pierwszej instancji, a jego uzasadnieniem w części dotyczącej prawomocności decyzji, którą tym wyrokiem uchylono, wobec P. i L. S.. Ponadto zarzucono naruszenie art. 62 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu "w sytuacji objętej [jego] dyspozycją". Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem skarżącej oznacza to, że zostały one uchylone w całości. Gdyby miały być uchylone w części to – jak wskazano - zostałoby to wyrażone wprost. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, jak dalej wywiedziono, że zaskarżona decyzja jest skuteczna wobec P. i L. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. były wspólne dla wszystkich jej adresatów. Skarga zatem jednego tylko z tych adresatów spowodowała, że nie stała się ona prawomocna, zaś uchylenie tej decyzji przez Sąd administracyjny wywiera skutek wobec wszystkich adresatów. Inaczej należałoby w sentencji zaskarżonego wyroku uchylić decyzję w części. Dalej wywiedziono, że niewłaściwe uzasadnienie tezy zawartej w zaskarżonym wyroku będzie w przyszłości powodować następne błędy w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i z tego powodu konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że wyrok ten mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie skarżącej wyrok jest sprzeczny z uzasadnieniem, zaś obowiązkiem Sądu jest należyte sporządzenie uzasadnienia. Zaznaczono przy tym, że chociaż sentencja zaskarżonego wyroku jest korzystna dla skarżącej, to zachodzi konieczność wniesienia skargi kasacyjnej z uwagi na zamieszczenie w jego uzasadnieniu stwierdzenia, iż decyzja w stosunku do P. i L. S. stała się prawomocna. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. podniesiono, że konieczne było wyjaśnienie czy w sprawie zachodzi współuczestnictwo materialne, przy czym zdaniem skarżącej takie współuczestnictwo zachodziło. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie występuje nieuregulowana wprost w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sytuacja, polegająca na tym, że strona postępowania przed sądem administracyjnym, nie kwestionując sentencji wyroku, zarzuca naruszenie prawa przejawiające się w uzasadnieniu tego wyroku. W ocenie NSA, rozpoznającego niniejszą sprawę, w razie wniesienia w takim przypadku skargi kasacyjnej sąd drugiej instancji ocenia zasadność podstaw kasacyjnych w kontekście tego czy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA może oddalić skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W takim przypadku jednakże prawomocność materialna, a więc związanie orzeczeniem sądu administracyjnego stron, sądu, który je wydał, oraz innych sądów i organów państwowych (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dotyczy sentencji wyroku sądu pierwszej instancji oraz uzasadnienia sądu drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji prawna ocena, według której uchylenie tym wyrokiem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. nie odnosi się do L. i P. S., jest błędna (prawna ocena wynikająca z fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji o treści: "uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odnosi się wyłącznie do J. W. i A. W. bowiem to na skutek skargi kasacyjnej J. W. NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. oddalający skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki spornych ścian stanowiących zabudowę korytarza. Natomiast decyzja w tym przedmiocie wydana w stosunku do L. i P. S. jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym wobec niezaskarżenia wyroku oddalającego skargę na tę decyzję."). W ocenie NSA ocena ta nie uwzględnia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących możliwość wniesienia skargi przez więcej niż jednego skarżącego. Zgodnie z art. 51 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, jak wynika z art. 57 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. Z przepisów tych wynika zatem, że w przypadku, kiedy jest kilku uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję, a więc jest kilka podmiotów mających interes prawny we wniesieniu skargi w związku z wydaniem jednej decyzji, mogą oni wszyscy występować w roli skarżących lub też nawet od razu wnieść skargę w jednym piśmie. Podkreślić jednakże należy, że z powołanych przepisów wynika, iż jest to uprawnienie, a nie obowiązek. Zatem w świetle tych przepisów ustawodawca w przypadku, kiedy jedna i ta sama decyzja dotyczy interesów prawnych więcej niż jednego podmiotu, dopuszcza wniesienie skargi przez jeden z tych podmiotów, przez kilka z tych podmiotów lub przez wszystkie te podmioty. Istotne jest przy tym, że w świetle tych przepisów oraz nadto art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezależnie od tego przez ile podmiotów skarga zostanie wniesiona jej wniesienie, a zatem ewentualne uwzględnienie, ma ten sam skutek, mianowicie odnosi się do całej decyzji. Jednoznacznym tego wyrazem jest właśnie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym nakazano sądowi administracyjnemu połączenie kliku oddzielnych spraw toczących się przed tym sądem w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, a więc wtedy, kiedy kilku uprawnionych wniosło odrębne skargi na tę samą decyzję. Obowiązek łącznego rozpoznania i przede wszystkim rozstrzygnięcia takich skarg wynika z tego, że rozstrzygnięcie każdej z takich odrębnych skarg ma skutek w odniesieniu do wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczy odrębnie zaskarżona decyzja. Rację ma więc skarżąca, kiedy stwierdza w skardze kasacyjnej, że wystarczające byłoby zaskarżenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. tylko przez jedną ze stron. Uwzględnienie takiej skargi miałoby skutek także w odniesieniu do pozostałych stron. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. jest jedną decyzją zarówno w sensie formalnym, jak i materialnym. Nie jest to mianowicie decyzja, która w jednym akcie zawierałaby dwa lub więcej rozstrzygnięć. Ten sam obowiązek (rozbiórka dwóch ścian) został niepodzielnie nałożony w sumie na cztery osoby – P. S., L. S., J. W. oraz A.W. Błędne było zatem zarządzenie Sądu pierwszej instancji wydane na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. o połączeniu spraw ze skarg J. i A.W. oraz P. i L. S. jedynie do łącznego rozpoznania. Zgodnie z art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinny one być połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wówczas też nie powstała by wątpliwość co do znaczenia prawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji z 24 listopada 2009 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 532/09, gdyż sprawa z obu skarg zostałaby rozpoznana jednym wyrokiem. W ocenie NSA wyrok ten nie ma wpływu na ocenę znaczenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok, skoro nie orzeczono w nim inaczej, z mocy prawa odnosi skutek wobec wszystkich osób, które miały interes prawny we wniesieniu skargi od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. Zatem uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2009 r. oznacza, że żadna z osób wymienionych w tej ostatniej decyzji nie ma prawnego obowiązku rozebrania wskazanych w niej ścian. Odmienne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej jest niezgodne z prawem i z tego względu nie obowiązuje. Zamiast tego obowiązuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż istotnie uzasadnienie wyroku jest sprzeczne z jego sentencją. Uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż sentencja zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, zaś wynikająca z błędnej oceny prawnej sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku i jego uzasadnieniem, niniejszym orzeczeniem Sądu drugiej instancji została usunięta. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 62 k.p.a. jest nietrafny, gdyż ten przepis przez ten Sąd nie był ani stosowany, ani nie było oceniane jego stosowanie przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji stosował natomiast przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujące współuczestnictwo skarżących oraz jego skutki, dopuszczając się naruszenia tych przepisów, co doprowadziło do błędnej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzącej z kolei do sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem, która – jak już wyżej powiedziano – niniejszym orzeczeniem Sądu drugiej instancji została usunięta. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego w części uzasadnienia, odpowiada prawu, co powoduje, że skarga kasacyjna na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.