II SA/Rz 1277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K., K. K. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 1277/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.K., M.K.J. i K. K.-C. jest postanowienie Wojewody [...] w [...] z 25.10.2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 8.08.2011 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienia te zapadły w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 6.05.2008 r. E.W. i .S.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, przy czym na rzecz E.W. działki nr ../12 o pow. 33,29a położonej w R. przy ul. [...] , dawny obręb ..., objęte KW ..... w ...., a na rzecz S.K. działki nr ../14 o pow. 31,94a położonej w R. przy ul. ..., dawny obręb....., objęte KW .... w R. Pismem z 5.08.2008 r. zawiadomiono S.K. o wszczęciu postępowania z jego wniosku. Decyzją z 2.04.2010 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z 24.05.2010 r. Prezydent Miasta [...] odmówił S.K. zwrotu nieruchomości wchodzącej aktualnie w skład działki nr ../1 o pow. 1624m2 i nr ../5 o pow. 927m2 objętych KW nr ... z tego względu, że stanowią one własność osób fizycznych, którą nabyły w 2003 r. od Gminy Miasto [...], ponieważ Gmina nie włada tymi nieruchomościami. Z tego powodu ich zwrot nie był możliwy. Po rozpoznaniu odwołania S.K. decyzją z 30.11.2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Dlatego polecono organowi I instancji wyjaśnienie przeznaczenia nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i ocenę, czy zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził też, że w razie ustalenia przesłanek do zwrotu nieruchomości konieczne będzie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich z pominięciem trybu z art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody wydanie decyzji w sprawie będzie możliwe dopiero po unieważnieniu umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich. Postanowieniem z 5.07.2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy notarialnej Rep. A [..] z [..].11.2003 r. Jednocześnie organ zobowiązał S.K. do wystąpienia do sądu w terminie dwóch miesięcy o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Pismem z 1.08.2011 r. A.K., M.K.-J. i K.K.-C. złożyły do akt administracyjnych akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 29.07.2011 r. z którego wynika, że S.K. zmarł 26.06.2011 r., a spadek po nim na mocy ustawy nabyły w/w osoby po 1/3 części. Oświadczyły w nim, że wstępują do udziału w sprawie w charakterze stron w miejsce zmarłego wnioskodawcy podtrzymując zgłoszone przez niego żądanie. Postanowieniem z 8.08.2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy notarialnej Rep. A [..] z 19.11.2003 r. Jednocześnie organ zobowiązał A.K., M.K.-J. i K.K.-C. do wystąpienia do sądu w terminie dwóch miesięcy o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2001 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 pkt 1, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn.zm.). Z uzasadnienia wynika, że zbycie działki nr ../14 objętej wnioskiem na rzecz skarbu Państwa miało miejsce w 1987 r. Działka ta aktualnie odpowiada działkom ./1, ../3, ../4, ../5 obr.. ..... R.B. Umową zawartą w formie aktu notarialnego [..].11.2003 r. Rep. A [...] Gmina Miasto [...] zbyła prawo własności działek nr ../1 i .../5 na rzecz osób fizycznych. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że jako organ administracji publicznej, nie będąc osobą fizyczną ani osobą prawną, nie posiada zdolności sądowej, o której mowa w art. 64 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) i nie może samodzielnie wytoczyć powództwa cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia ważności umowy z 19.11.2003 r. Podkreślono również, że Gmina Miasto [...] ani Skarb Państwa nie są stronami postępowania, do których poza w/w spadkobiercami zaliczono aktualnych właścicieli działek J.F. i S.R. Interes prawny w wytoczeniu powództwa w ocenie organu mają osoby domagające się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zażalenia na to postanowienie wniosły odrębnie A.K., M. K.-J. i K.K.-C. Po ich rozpatrzeniu Wojewoda [...] w [...] postanowieniem z 25.10.2011 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Wojewody organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie i wezwał spadkobierców wnioskodawcy to wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia ważności umowy z 19.11.2003 r. Prezydent Miasta [...] nie miałby bowiem zdolności procesowej w takim postępowaniu, ani interesu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się skarżące wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której zarzucają naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez nie respektowanie zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwa, art. 28 i 29 k.p.a. przez przyjęcie, że Gmina Miasto [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a są nimi tylko następcy prawni S.K. i aktualni właściciele nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, gdy postępowanie dotyczy obowiązku zwrotu nieruchomości ciążącego na organie, art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu skarżących do wniesienia powództwa celem ustalenia ważności umowy sprzedaży wywłaszczonych nieruchomości, podczas gdy obowiązek rozstrzygnięcia prejudykatu należy w pierwszym rzędzie do organu, a zobowiązanie strony w tym zakresie jest możliwe tylko w razie braku kompetencji organu, art. 64 i art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta [...] nie posiada legitymacji procesowej do wytoczenia powództwa oraz uznanie, że Gmina Miasto [...] nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie takie będzie bezpośrednio wpływać na dalsze obowiązki organu związane ze zwrotem nieruchomości skarżącym, ewentualnie będzie miało wpływ na odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy. Na tej podstawie wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia, w oparciu o które Gmina Miasto [...] wystąpi do Sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które pojawiło się w niniejszej sprawie, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących Gmina Miasto [...] działając przez uprawniony organ – Prezydenta Miasta [...] powinna wystąpić o rozstrzygnięcie powstałego zagadnienia wstępnego, ponieważ niemożność zwrotu przedmiotowych działek jest wynikiem działania Gminy, która nie dopełniła przed ich zbyciem ciążących na niej obowiązków informacyjnych względem dotychczasowego właściciela. Niezasadnie zatem organy starają się ciężar tego przerzucić na strony, a więc podmioty, które nie były stronami umowy sprzedaży tych działek. Podkreślają, że postępowanie będzie łączyć się będzie z koniecznością poniesienia wydatków, a w zaistniałej sytuacji obciążanie ich nimi byłoby niezasadne. Dodatkowo w ich ocenie Gmina powinna być strona niniejszego postępowania, ponieważ z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie związany będzie obowiązek Gminy względem skarżących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości albo odszkodowawczy za niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła być uwzględniona. Sąd dokonując kontroli skarżonych postanowień stwierdza, że nie naruszają prawa w sposób, który dawałby podstawę do ich uchylenia. Rozstrzygnięcia zapadły w stanie prawnym, który nie budzi między stronami wątpliwości, a w ocenie Sądu został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. Tak ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do sposobu wykładni art. 100 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do zastosowania tego przepisu. Strony przyjmują, że z treści wskazanego przepisu nie wynika uprawnienie organu, w ramach którego można zobowiązać skarżące do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego w sprawie stwierdzenia nieważności umowy, na podstawie której zbyto działki objęte postępowaniem zwrotowym. W tak ukształtowanym stanie faktycznym zdaniem skarżących organ ma obowiązek odprowadzenia do sytuacji, w której będzie mógł rozstrzygnąć o zwrocie, skoro pierwotnie przyczynił się do powstania przeszkody uniemożliwiającej orzekanie o zwrocie nieruchomości, bo sprzedał działki objęte postępowaniem zwrotowym wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z przepisów prawa. Zaistnienie takich działań skutkuje tym, że Gmina ma zarówno interes prawny, a tym samym legitymację do wystąpienia z powództwem przed sądem cywilnym. Sąd z takim stanowiskiem nie może się zgodzić, przy czym brak jego trafności nie wynika z niemożności przypisania Gminie legitymacji do wystąpienia z powództwem w sprawie nieważności umowy. Art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, ze organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że w przypadku pojawienia się w postępowaniu administracyjnym kwestii prejudycjalnej organ prowadzący postępowanie może alternatywnie korzystać z dwóch uprawnień. Sam może wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo może zobowiązać stronę do takiego wystąpienia. Zdaniem Sądu alternatywność tych uprawnień pozwala na orzekanie w ramach uznania, przy czym wybór jednaj z możliwości prawem określonych powinien mieć racjonalne uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie takim uzasadnieniem jest charakter sprawy. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie objęte kontrolą Sądu toczy się na wniosek skarżących, zatem w ich interesie jest usuwanie przeszkód do merytorycznego orzekania. Zgodnie z treścią art. 100 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek dokonania jednej z czynności wskazanych w przepisie. Z tego punktu widzenia skarżone postanowienia czynią zadość wymogom prawa. Sposób ujęcia przepisu w formie alternatywy rozłącznej daje podstawę do wyboru tylko jednego z możliwych rozwiązań, przy czym wybór taki pozostawiony jest uznaniu organu, gdyż przepis nie wskazuje kryteriów jego dokonania. Ich poszukiwanie musi wiązać się z odesłaniem do ogólnych reguł obowiązujących w k.p.a. Na nie wskazują skarżące, jednak wywodzą z nich wnioski idące zbyt daleko. Trudno zgodzić się z twierdzeniem, że skarżone rozstrzygnięcia naruszają art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 28 i art. 29 k.p.a., skoro obowiązek wystąpienia z powództwem zostaje nałożony na stronę skarżącą. Taka możliwość jest przewidziana w art. 100 § 1 k.p.a., zatem przyjęcie, że skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa musiałoby wskazywać na pozostawanie skarżonych postanowień w jawnej kolizji ze wskazanymi w skardze zasadami. Zdaniem Sądu trudno doszukać się w stanowisku skarżących takiej argumentacji. Zapewne nie może nią być podniesiony w skardze argument kosztów, gdyż te podlegają zwrotowi według stosownych przepisów. Sąd dopuszczając możliwość działania organu wiąże ją ściśle z realiami konkretnej sprawy. Bezwzględnie skarżone postanowienie w zakresie zobowiązywania skarżących do wystąpienia z powództwem byłoby niedopuszczalne w sytuacji, gdy postępowanie byłoby wszczęte przez organ z urzędu. Podobnie byłoby w sytuacji, gdy ze względu na osobiste walory strony nie można by liczyć na wystąpienie z powództwem, np. osoby nieporadnej ale nie ubezwłasnowolnionej, zatem w tych przypadkach, gdy taka strona nie może obiektywnie zadbać o ochronę własnego interesu. W innych sytuacjach obowiązek organu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może być ograniczony, niezależnie od tego, czy organ w ogóle może być legitymowany do wszczęcia takiego postępowania. Należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej, co do zasady, nie ma interesu prawnego w ustalaniu, że stronie przysługuje określone prawo uzależniające wydanie decyzji. Z tych względów, mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie.