II SA/Gl 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych meldunkowych ze zbiorów osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. T. B. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie adresu zameldowania T. Z. We wniosku podał znany mu numer PESEL T. Z. oraz imiona jego rodziców. Wyjaśnił, że T. Z. jest współwłaścicielem działki nr 1, KW nr [...] zabudowanej garażem. Aby wyjechać z garażu na drogę, przejeżdża po działkach stanowiących własność wnioskodawcy. W związku z tym T. B. zamierza dochodzić od T. Z. zapłaty z tytułu bezumownego korzystania z jego własności względnie domagać się zaprzestania naruszeń prawa własności. Jako podstawa prawna żądania wskazany został przepis art. 222 § 2, 224 § 2 i art. 225 k.c. w związku z art. 233 k.p.c. Do wniosku dołączono kserokopię mapy ewidencyjnej ilustrującej wzajemne położenie działek obu osób oraz odpisy z ksiąg wieczystych nr [...] (dla działek wnioskodawcy) i [...]. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do T. Z. z zapytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie żądanych danych. Jako podstawę podano przepis art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Zapytanie to, doręczone [...] r. pozostało bez odpowiedzi. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych danych osobowych. W podstawie prawnej podano przepisy art. 44i ust. 5 oraz art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności (...). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy, organ meldunkowy może udostępnić dane osobom, jeżeli wykażą interes prawny w ich uzyskaniu. Natomiast na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy może je udostępnić osobom, które uwiarygodnią interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. T. Z. takiej zgody nie udzielił, natomiast wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w sprawie. W złożonym odwołaniu pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił wadliwe zastosowanie art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy. Podniósł, że wnioskodawca wykazał interes prawny w uzyskaniu adresu T. Z. Osoba, której adresu wnioskodawca się domaga, narusza prawo własności wnioskodawcy, korzystając z jego nieruchomości bez tytułu prawnego, co poświadczają złożone dokumenty. Wnioskodawca nie może skorzystać z ochrony prawnej nie znając adresu. Źródłem interesu prawnego w sprawie dla T. B. są przepisy materialnego prawa cywilnego, regulujące uprawnienia właściciela względem naruszyciela jego prawa. Opisany we wniosku stan faktyczny oraz roszczenia, których wnioskodawca zamierza dochodzić, uzasadniają interes prawny. Wskazano także, że nie jest jasne, czy T. Z. nie wyraża zgody na udostępnienie swych danych, z decyzji nie wynika, czy wezwanie mu doręczono. Podniesiono, że w razie wątpliwości co do wiarygodności opisanego stanu faktycznego, organ mógł dokonać jego weryfikacji. Zarzucono także rozstrzygnięciu organu I instancji lakoniczność i arbitralność, brak dostatecznego uzasadnienia. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru pisma skierowanego do T. Z. na adres jego zamieszkania, co poświadcza, że skutecznie zwrócono się do niego o udzielenie zgody na udostępnienie danych adresowych. Brak reakcji na zapytanie każe przyjąć, że zgoda nie została udzielona. Zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), zgoda taka musi być wyraźna, nie może być dorozumiana. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie. Strona nie wskazała przepisów prawa materialnego upoważniających do wystąpienia z żądaniem udostępnienia adresu. Interes taki wymaga wykazania związku między normą a sytuacją prawną podmiotu. Z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez prawo interesem prawnym a czynnością organu. Interes taki winien być realnym konkretny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Zwrócono uwagę, że organ ewidencyjny ma uprawnienie do udostępnienia danych, zatem nawet w przypadku wykazania interesu prawnego, organ nie ma obowiązku ich przekazania. Powoływanie się na zamiar wszczęcia postępowania o zapłatę lub zaniechanie naruszeń uzasadnia jedynie interes faktyczny, ale nie prawny. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu, że skarżący legitymuje się w sprawie interesem prawnym. Przepisy prawa regulujące warunki formalne pozwu wymagają, dla jego skuteczności, podania adresu strony pozwanej. Zarzucono, że organy nie wyjaśniły, dlaczego pominęły interes prawny właściciela nieruchomości, dając ochronę naruszycielowi jego prawa. Zarzucono, że organ I instancji naruszył nadto art. 10 k.p.a., nie umożliwiając stronie zapoznania się z materiałem przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zasady udostępniania danych zgromadzonych przez organy prowadzące zbiory meldunkowe regulują przepisy rozdziału 8b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Są one zróżnicowane w zależności od statusu podmiotu zwracającego się o udostępnienie danych. Jeżeli o udostępnienie danych zwraca się podmiot, którego dane te nie dotyczą, może ono nastąpić po spełnieniu przesłanek określonych w art. 44h ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności. W kontrolowanej sprawie wnioskodawca nie jest podmiotem, którego dane dotyczą, nie należy także do kręgu podmiotów określonych w art. 44g ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2. Zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy, warunkiem udostępnienia żądanych danych jest zatem albo wykazanie interesu prawnego, albo uwiarygodnienie interesu faktycznego w otrzymaniu danych przy jednoczesnej zgodzie osoby, której dane dotyczą. Przepis art. 44h ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania stanowił, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione osobom, jeżeli wykażą w tym interes sprawny oraz innym osobom, jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. W kontrolowanym przypadku organy negatywnie zweryfikowały obie ze wskazanych przesłanek. Po pierwsze, uznając interes faktyczny wnioskodawcy w uzyskaniu danych wyjaśniły, że osoba której dane dotyczą, nie wyraziła zgody na ich udostępnienie, albowiem nie zareagowała na przesłane jej w tej kwestii zapytanie. Okoliczność braku zgody nie budzi w sprawie wątpliwości, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zgoda taka musi być wyrażona w sposób wyraźny. Zarzuty strony skarżącej, że okoliczność ta nie została dostarczenie wyjaśniona i nie jest wiadome, czy zapytanie zostało skierowane, nie są zasadne. Zwrócenie się z zapytaniem przez organ I instancji do osoby, której dane dotyczą, jest udokumentowane w aktach sprawy. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, w aktach znajduje się zarówno pismo skierowane do tej osoby, jak i dowód doręczenia jej tego zapytania. Sąd podziela wobec powyższego wniosek organów obu instancji, że w sprawie nie mogło dojść do udostępnienia żądanego adresu na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że akta sprawy zostały do sądu przesłane w stanie, który nie zabezpieczał poufności adresu, którego całe postępowanie dotyczyło. Pismo organu I instancji oraz zwrotne poświadczenia odbioru zapytania i decyzji organu I instancji przez T. Z. w miejscu jego zamieszkania, były jawne w aktach sprawy. Mając na względzie fakt, że postępowanie dotyczyło podania tego adresu wnioskodawcy, a organy uznały brak legitymacji wnioskodawcy do uzyskania tego adresu, praktykę taką należałoby ocenić negatywnie, gdyby stan taki miał miejsce również w toku postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie winny zabezpieczyć materiał sprawy, który zawiera dane reglamentowane. W przeciwnym przypadku postępowanie ma charakter pozorny, jeżeli strona w drodze wglądu w akta sprawy może uzyskać żądaną informację. Mając na uwadze przedmiot postępowania, na etapie postępowania sądowego zabezpieczono dokumenty zawierające dane będące przedmiotem reglamentacji, poprzez umieszczenie ich w zamkniętych kopertach. Drugą podstawę udostępnienia określa przepis art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy, wiążąc ją z interesem prawnym wnioskodawcy. Przesłanka ta przez organ I instancji została w uzasadnieniu wydanej decyzji potraktowana w sposób arbitralny, stwierdzono lakonicznie, że interesu takiego wnioskodawca nie wykazał. Organ odwoławczy przedstawił w tym zakresie szerszą argumentację, nie można jednak podzielić wniosku, że wnioskodawca nie wskazał podstawy prawnej swego żądania i w konsekwencji nie legitymuje się interesem prawnym. Udostępnianie danych ewidencyjnych może służyć różnym celom, nie tylko związanym z prawami i obowiązkami o charakterze administracyjnym. Kategoria interesu prawnego, jako przesłanka udostępnienia danych, nie może być ograniczana do zakresu prawa administracyjnego. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że interes prawny to sfera regulowana przez przepisy prawa, a z wnioskiem może wystąpić podmiot, który wykaże związek między sferą chronioną przez przepisy prawa materialnego a czynnością organu. Mogą to być także przepisy prawa cywilnego, ustawa o ewidencji ludności nie ogranicza bowiem przedmiotowo zakresu przypadków, w jakich, po wykazaniu podstaw prawnej żądania, można udostępnić dane meldunkowe. Akceptując, że źródłem interesu prawnego w żądaniu udostępnienia adresu określonej osoby może być norma prawa cywilnego, Sąd zwrócił uwagę, że argumentacja strony odwołuje się do faktu naruszania prawa własności. Względy rygorów procesowych, związane z elementami koniecznymi ewentualnego pozwu sądowego nie mają w sprawie znaczenia decydującego, ma je natomiast podniesiony zarzut naruszania przez określoną, zindywidualizowaną przez wnioskodawcę osobę, jego prawa własności. Okoliczność ta zresztą została w przekonujący sposób udokumentowana, poprzez przedstawienie mapy ilustrującej układ działek i ich dostępność do drogi. Z dołączonych do akt odpisów z ksiąg wieczystych nie wynika, aby dla działki uczestnika postępowania był ustanowiony legalny przejazd, w charakterze np. służebności, po działce wnioskodawcy. Jednocześnie stwierdzony na mapie stan zagospodarowania terenów sąsiednich i lokalizacja drogi, a także fakt, że działka uczestnika postępowania jest zabudowana garażem, czyni wiarygodnymi twierdzenia, że dojazd do garażu odbywa się po działkach skarżącego. Inna możliwość komunikacyjna z przedstawionych materiałów nie wynika. Skarżący podjął kroki w celu zindywidualizowania osoby, dokonującej naruszeń: ustalił numer ewidencyjny działki oraz numer księgi wieczystej, poznał także dane ujawnione w księdze wieczystej, dotyczące imion i nazwiska właściciela, imion rodziców oraz numer PESEL. Księga wieczysta nie zawiera natomiast takiej informacji, jak adres właściciela działki. Istnieje legalna ewidencja dotycząca adresów, wobec czego skarżący zwrócił się o udostępnienie zawartych w niej danych. Nie ma podstaw do akceptowania praktyki, że dążąc do poznania adresu osoby dokonującej naruszeń jego własności, skarżący mógłby podjąć kroki w celu wyśledzenia we własnym zakresie miejsca zamieszkania osoby użytkującej garaż, skoro istnieje oficjalny rejestr adresów oraz możliwość uzyskania z niego danych przez osoby, które mają w tym interes prawny. W przekonaniu Sądu źródłem tego interesu w niniejszej sprawie są normy regulujące uprawnienia właściciela w stosunku do jego rzeczy i względem osób jego uprawnienia naruszających. Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Przepis ten kreuje zakres uprawnień właściciela nie tyle względem rzeczy (nie można bowiem mówić o relacjach podmiotowych z rzeczą), co względem innych osób. Mowa jest w nim bowiem o prawie właściciela do określonych działań, z wyłączeniem innych osób. To uprawnienie nie kreuje jeszcze żadnego stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i innymi osobami. Sytuacja zmienia się jednak, gdy dojdzie do ingerencji osoby trzeciej w prawo własności. Dochodzi wówczas do indywidualizacji podmiotu, który winien powstrzymywać się od nieuprawnionej ingerencji w cudze prawo. Właścicielowi, zgodnie z art. 222 § 2 k.c. służy wobec naruszyciela roszczenie o zaniechanie naruszeń. Norma ta jest w ocenie Sądu źródłem uprawnienia do żądania od organu ewidencyjnego udostępnienia adresu osoby, którą jako naruszyciela swojego prawa właściciel rzeczy zidentyfikował. Stawiając warunek, aby interes prawny znajdował swoje uzasadnienie w konkretnej normie prawnej, był realny i konkretny, nie można zakładać, że spełnieniem tego warunku jest jedynie przypadek, gdy przepis wprost przewiduje, że w określonej sytuacji, znajdująca się w niej osoba, ma prawo uzyskać adres innej osoby. Wystarczające jest, aby przepis przewidywał uprawnienie jednej osoby względem innej, do domagania się określonego zachowania i sankcjonował naruszenia uprawnień jednej osoby przez inną. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia przez określoną, w dostatecznie precyzyjny sposób zidentyfikowaną osobę, prawa własności innego podmiotu. Dysponujący prawem własności może domagać się od organu ewidencyjnego, udostępnienia adresu znanej mu z nazwiska i imienia osoby, co do której tożsamości nie zachodzą wątpliwości, albowiem identyfikują ją dodatkowo imiona rodziców i numer PESEL. W przekonaniu Sądu nie można twierdzić, że w takiej sytuacji interes właściciela nieruchomości jest tylko faktyczny. Wnioskodawca nie ubiega się o adres, bo np. zamierza nawiązać kontakt z właścicielem jakiejś działki w celu jej zakupu. Taki interes można zakwalifikować jako faktyczny, bo żaden przepis nie stanowi, że zainteresowany nabyciem ma roszczenie o sprzedaż. Istnieje natomiast przepis, który stanowi, że właściciel naruszanego prawa może domagać się od naruszyciela zaprzestania naruszeń. Taki interes nie ma charakteru faktycznego, lecz prawny, znajduje bowiem bezpośrednie umocowanie w prawie. Aby to roszczenie zrealizować, uprawniony musi mieć możliwość legalnego i oficjalnego uzyskania danych pozwalających na przedstawienie swojego żądania zobowiązanemu do powstrzymania się od naruszeń. Skoro istnieje oficjalny rejestr miejsc zamieszkania osób, zasadne jest zwrócenie się do takiego rejestru z wnioskiem o podanie adresu. Można zwrócić uwagę, że ustawa o ewidencji ludności dopuszcza wykorzystanie tak pozyskanej informacji wyłącznie w celu, na jaki została udostępniona. W sytuacji podtrzymywania przez wnioskodawcę jego wniosku, organ winien zatem udostępnić żądaną informację o adresie na cele wskazane we wniosku. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.