V SA/Wa 2546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz D. S. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2011 r. D. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony motywując go zamiarem podjęcia pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż cel pobytu Cudzoziemki na terytorium Polski jest inny niż deklarowany (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach – Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694 ze zm.). Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udzielenie Cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia stwierdzając w uzasadnieniu odwołania, że D. S. spełnia wszystkie przesłanki do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto dodał, że cudzoziemiec podczas pobytu w Polsce ma prawo zmienić swój cel pobytu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach wskazał, że D. S. wjechała do Polski w dniu [...] stycznia 2011 r. na podstawie wizy o symbolu [...] (wydawanej w celu prowadzenia działalności gospodarczej) wydanej przez konsula w S. z terminem ważności od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. na czas pobytu 90 dni. Z ustaleń organu I instancji wynika, że Cudzoziemka występując w A. w S. o wydanie przedmiotowej wizy wskazała cel wyjazdu: "biznesowy". D. S. przyjechała do Polski na zaproszenie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą S. Celem wizyty miały być rozmowy biznesowe z w/w Spółką, prowadzone w imieniu firmy, "[...]", co L. w której pełni funkcję specjalisty do spraw sprzedaży. W trakcie postępowania D. S. powołała się na zamiar podjęcia pracy na podstawie posiadanego zezwolenia na pracę w firmie D. s. c., J. C., M. K. w charakterze szwaczki z terminem ważności od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] marca 2012 r. Z powyższego wynika, że Cudzoziemka już po 17 dniach od wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zmieniła cel pobytu. Stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada zezwolenie na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane, jeżeli okoliczność która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Organ dalej wskazał, że art. 53 b ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy stanowi, że cudzoziemiec o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7,9,13,16-18 oraz w art. 53 a, jest obowiązany posiadać: a) ubezpieczenie zdrowotne w rozumowaniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz, b) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w przypadkach, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1,2,7,9,13 i 14 oraz w art. 53 a pkt 1 lit b oraz pkt 2 i 4. Natomiast art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że cel wyjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. D. S. w trakcie ubiegania się o wydanie wizy przez konsula w S. deklarowała zamiar podjęcia rozmów biznesowych w związku z czym uzyskała tę wizę. Jednak Cudzoziemka nie wykorzystała w/w wizy wyłącznie w celu, jaki deklarowała gdyż nie kontynuowała rozmów biznesowych, lecz poszukiwała pracy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, w której faktycznie cel wjazdu D. S. na terytorium Polski jest inny niż deklarowany, wynikający z charakteru wydanej przez konsula w S. wizy. Cudzoziemka uzyskała wprawdzie zezwolenie na pracę, jednak pracę zgodnie z przepisami może podjąć po zalegalizowaniu przez nią pobytu w odpowiednim trybie. Zainteresowana powinna kontynuować cel pobytu jaki deklarowała przy wjeździe lub zgłosić fakt jego zakończenia do organu administracji, a następnie uzyskać stosowną wizę, uprawniającą do wykonywania pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na fakt, iż D. S. pozostała w Polsce nie kontynuując deklarowanego celu pobytu, Organ stwierdził, że od lutego 2011 r. wykorzystywała posiadaną wizę w innym celu niż zadeklarowany przy ubieganiu się o wydanie tej wizy. W przedmiotowej sprawie mamy – zdaniem Organu – do czynienia z próbą obejścia przez Cudzoziemkę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty, gdyż w chwili występowania z wnioskiem o udzielenie przedmiotowego zezwolenia zmieniła cel pobytu wskazując nową okoliczność odmienną od tej, która stanowiła podstawę wydania wizy przez konsula i wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskowane zezwolenie ma umożliwić pobyt na terytorium Polski w dłuższej perspektywie czasowej, niezależnie od podniesionych we wniosku i w toku postępowania okoliczności pobytu. Organ zauważył, iż ubiegając się o wjazd na terytorium Polski Cudzoziemka deklarowała cel wjazdu, którego następnie nie zrealizowała i którego nie zamierzała zrealizować już na etapie ubiegania się o wydanie jej wizy. Organ wyjaśnił, iż ustawodawca nie wymaga, aby "inny cel pobytu", o którym mowa w art. 57 ust.1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, był jednoznacznie wskazany i udowodniony przez organy administracji, a okoliczności sprawy mają wskazywać cel inny niż deklarowany, co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma zastosowanie. D. S. składając w dniu [...].05.2011 r. wyjaśnienia do protokołu stwierdziła, że "Przyjechałam do Polski, bo chciałam otworzyć firmę (handel [...]) chciałam nawiązać kontakty biznesowe". Na pytanie dlaczego składając wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia powołała zamiar podjęcia pracy w naszym kraju, Cudzoziemka odpowiedziała, że: "Firma w C. chciałaby, abym, została w Polsce dłużej i poznała rynek. I ze względu na fakt, iż znam tylko angielski, a reprezentanci firm w Polsce znają tylko polski, potrzebuję więcej czasu, żeby móc się z nimi dobrze porozumieć". Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia Cudzoziemki, Organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], który w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, iż celem pobytu Cudzoziemki nie jest podjęcie pracy lecz prowadzenie działalności gospodarczej, w tym kontynuacja współpracy z polskimi firmami, a uzyskana karta pobytu ma posłużyć Wnioskodawczyni w realizacji zamierzonych przez Nią celów. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia uzasadniają stwierdzenie, że zachodzi przesłanka z art. 57 ust.1 pkt 3 powołanej ustawy obligująca organ rozpatrujący sprawę do odmowy udzielenia Cudzoziemce przedmiotowego zezwolenia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy odstąpił od badania, czy D. S. obecnie spełnia przesłanki z art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, gdyż ustalenia te nie miałyby wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art.57 ust.1 pkt 3 ww. ustawy ("cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony...") podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. W skardze skierowanej do Sądu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez jego zastosowanie przez Organ w przedmiotowej sprawie w sytuacji, w której w toku postępowania nie zostały wykazane okoliczności pozwalające na przyjęcie, że cel wjazdu lub pobytu Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był inny niż deklarowany; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 k.p.a. poprzez niewykonanie wszelkich wymaganych przepisami prawa czynności, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz ustalenia prawdy materialnej; b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności do przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do obejścia przez Skarżącą przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na zamieszkanie oraz ustalenia, że Skarżąca już w momencie deklarowania celu wjazdu na terytorium RP na etapie ubiegania się o wydanie wizy nie zamierzała tego celu zrealizować, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes strony; c) art. 8 k.p.a. poprzez niewykonanie wszelkich wymaganych przepisami prawa czynności, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz ustalenia prawdy materialnej, co doprowadziło do utraty przez Skarżącą zaufania do władzy publicznej; d) art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu okoliczności w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności do przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do obejścia przez Skarżącą przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na zamieszkanie oraz ustalenia, że Skarżąca już w momencie deklarowania celu wjazdu na terytorium RP na etapie ubiegania się o wydanie wizy nie zamierzała tego celu zrealizować. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł: o uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2011 roku nr [...]; o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł. W motywach podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 w/w przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. V. W powyższym kontekście wskazać należy, iż w sprawie należy dostrzec istotną niekonsekwencję Wojewody [...], który wydając decyzję o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia, co miało miejsce [...].05.2011 r., zarazem wcześniej, bo w dniu [...].03.2011 r., wydał decyzję o zezwoleniu na wykonywanie przez Cudzoziemca pracy na terytorium RP. To ostatnie rozstrzygnięcie było ważne od [...].03.2011 r. do [...].03.2012 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 53 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada zezwolenie na pracę lub też pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane. Przepis ten stwarzał podstawę do wydania przez Organ decyzji pozytywnej; czego nie uczyniono. VI. W ocenie Sądu przyjąć należało, iż cel przyjazdu do Polski może ulec – z różnych przyczyn – zmianie. Ze złożonych przez Cudzoziemkę wyjaśnień wynika, iż zna tylko język angielski, a Polacy w znacznej części nie władają tym językiem, a zatem nie "sprawdziła się" jako przedstawiciel biznesowy. Zrozumiałe jest, że próbowała w inny legalny sposób podjąć pracę, co zaowocowało uzyskaniem wyżej wskazanej decyzji umożliwiającej zatrudnienie. Sytuacja ta jest także efektem macierzyństwa i brakiem możliwości pełnienia funkcji, które miała pełnić, kiedy uzyskała pierwotną wizę. VII. Wreszcie należy zwrócić uwagę, iż akta administracyjne sprawy zawierają obcojęzyczne dokumenty, które nie zostały przetłumaczone, co uniemożliwia Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych. Dokumenty te w dalszym postępowaniu wymagają przetłumaczenia (k.33,34, 35 i 37). VIII. Uwzględniając potrzebę uwzględnienia powyższych wytycznych – stosownie do treści art.145 §1 pkt 1 c) w zw. z art. 200 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.