II GSK 1557/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 48/12 w sprawie ze skargi S. M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od S. M. M. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę S. M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, z następującym uzasadnieniem: Dnia [...] lipca 2011 r. S. M. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, uzasadniając powyższy wniosek trudną sytuacją życiową (rodzinną, zdrowotną i majątkową). Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za styczeń 2008 r. – marzec 2011 r., ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2009 r. oraz na Fundusz Pracy za styczeń 2008 r. – marzec 2011 r. wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 25.812,76 zł. W uzasadnieniu Zakład wskazał, iż w sprawie nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.,dalej jako "u.s.u.s."). Wystąpiła natomiast przesłanka pozytywnego rozpatrzenia wniosku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest ustalenie, że opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże, jak wskazał Zakład, powyższe nie zobowiązuje do podjęcia decyzji o umorzeniu, gdyż Zakład, korzystając z uznania administracyjnego, może odmówić umorzenia należności pomimo stwierdzenia, że istnieją przesłanki zastosowania tej instytucji. Dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Zakład ustalił, że wnioskodawca jest właścicielem działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym przy ul. K. [...] w O., lokalu niemieszkalnego o pow. 15,89 m² przy P. [...] w O., działki przeznaczonej pod zabudowę domu jednorodzinnego i zakładu rzemieślniczego o pow. 0,1186 ha przy ul. G.j w O. oraz działki gruntowej o pow. 0,0025 ha przy ul. Z. w O., a także stał się poprzez zasiedzenie właścicielem działek dotyczących terenów mieszkaniowych. Skarżący figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel kilku samochodów z roczników od 1962 do 1999 oraz motocykla Jawa z 1987 r. Wnioskodawca zamieszkuje z żoną, 36 – letnim synem W. i niepełnosprawną 29 – letnią córka B. Osiąga dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej ok. 500 – 900 zł miesięcznie oraz świadczenie rentowe w kwocie 742,56 zł netto. Pobiera na córkę zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Żona wnioskodawcy otrzymuje emeryturę w kwocie 657,38 zł netto. Córka otrzymuje rentę socjalną w wysokości 540,62 zł netto. Syn W. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Miesięczny dochód 4 –osobowej rodziny wynosi ok. 2440,56 – 2840,56 zł, tj. 648,39 –748,39 zł na 1 osobę, podczas, gdy według danych GUS za 2010 r. minimum egzystencji wynosi na 1 osobę 401,98 zł. Łącznie wydatki miesięczne rodziny (w tym koszty utrzymania, koszty leczenia) wynoszą ok. 1.920 zł, co sprawia, że po odjęciu od dochodów do dyspozycji rodziny pozostaje kwota ok. 720 zł. Zakład wskazał ponadto, iż w dniu [...] października 2011 r. wnioskodawca dokonał jednorazowo zapłaty raty za lokal przy P. [...] w wysokości 5.115,83 zł, przy czym pozostały do spłaty jeszcze 2 raty w łącznej wysokości 10.231,67 zł płatne w terminie do dnia 31 października 2012 r. i do dnia 31 października 2013 r. W kontekście powyższych okoliczności Zakład zauważył, że pomimo trudnej sytuacji finansowej wnioskodawca nie podejmował próby sprzedaży bądź wynajmu nieruchomości celem zdobycia środków na spłatę zobowiązań, a ponadto dysponował środkami na spłatę raty za lokal. W kwestii podnoszonej przez zobowiązanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentacji, w świetle której nie został on w odpowiednim czasie poinformowany o obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia, Zakład wskazał, że w okresie od przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w dniu 29 stycznia 2004 r., wnioskodawca był zobowiązany jedynie do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jednakże obowiązek ten uległ modyfikacji od dnia 1 stycznia 2008r., tj. od wejścia w życie zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w świetle której strona była zobowiązana również do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Skarżący, pomimo tego obowiązku, w okresie od stycznia 2008 r. do marca 2011 r. w dalszym ciągu opłacał jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dopiero w dniu 16 maja 2011 r. sporządził korekty dokumentów ubezpieczeniowych, wykazując w nich należne składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W ocenie Zakładu, powołany przez stronę brak świadomości co do obowiązku odprowadzania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy nie może uzasadniać umorzenia zaległości z tego tytułu. Ponadto Zakład wskazał że, w dniu 28 września 2011 r. należność z tytułu składek została rozłożona na miesięczne raty w wysokości ok. 320 zł. Uwzględnienie wniosku o ulgę w formie ratalnej spłaty spowodowało, iż nie są już naliczane odsetki za zwłokę. Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, Zakład stwierdził, że ze względu na to, że skarżący posiada prawo do świadczenia rentowego, nieruchomości i rzeczy ruchome, z których można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne, brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dalej Zakład stwierdził, że ze względu na sytuację majątkową rodziny zobowiązanego, wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie Zakład wskazał, że pomimo przyznania stopnia niepełnoprawności i otrzymywania świadczenia rentowego wnioskodawca prowadzi nadal działalność gospodarczą i osiąga dochód, który gwarantuje mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto reguluje on bieżące składki z tytułu prowadzonej działalności, jak również zobowiązania z tytułu zaległych składek w układzie ratalnym, co wskazuje, że umorzenie zadłużenia byłoby przedwczesne. Uzasadniając odmowę umorzenia należności z tytułu składek, Zakład wyjaśnił, że występuje jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Podniósł, że w trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł się wnioskodawca, odmowę umorzenia uzasadnia powszechnie znany fakt, iż pochodzące ze składek środki na wypłatę rent i emerytur, będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa, są niewystarczające. Zakład ma obowiązek ocenić istnienie przesłanki umorzenia ze względu na ważny interes publiczny, który nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia jego zobowiązań, tj. ocenić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Obowiązek opłacania składek wynika natomiast z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej i nie jest zależny od uzyskiwanych dochodów z tej działalności. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie, zakwestionowała stanowisko Zakładu, podnosząc iż pomimo przyznania, że w jej przypadku wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek, Zakład odmówił ich umorzenia. Skarżący wskazał, że czuje się ofiarą, a nie świadomym sprawcą zadłużenia, które powstało na skutek długotrwałego utrzymywania go przez pracownika Inspektoratu ZUS w błędnym przekonaniu o poprawności dokonywanych przez niego rozliczeń. Zaznaczył, że zadłużenie to nie powstałoby, gdyby odpowiedzialni za rozliczenia konta strony pracownicy Zakładu upomnieli się o zaległe składki wcześniej, a nie dopiero po upływie 3,5 roku, przez który to okres strona była przekonana, iż wywiązuje się należycie ze swych obowiązków. Opisując ponownie sytuację zdrowotną i materialną rodziny wskazał, że spłata należności w ratach w czasie do października 2018 r. pozbawi jego rodzinę jakichkolwiek możliwości godniejszego życia, odpoczynku (urlopu czy wyjazdu rekreacyjnego), remontu mieszkania, pokrycia niespodziewanych wydatków. Podniósł, że już aktualnie istnieją problemy z zakupem opału na zimę, wyprawieniem świąt, czy zakupem odzieży i butów. Wyjaśnił, że nie korzysta z pomocy społecznej, gdyż stara się być samodzielny. Zarzucił, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji analiza dochodów i wydatków rodziny była tendencyjna. Nie przewidziano w niej bowiem wydatków na opał na zimę oraz wydatków na leki na choroby sezonowe. Wskazał, że córka wymaga ciągłej rehabilitacji, jednakże jest to niemożliwe z uwagi na koszty turnusów rehabilitacyjnych. Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę wskazując, że nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznej kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc i do umorzenia należności z tytułu składek. WSA wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako u.s.u.s.. Wskazany przepis w ustępie 1 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ustępem 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Ustawa daje zatem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także - w uzasadnionych przypadkach - w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). WSA po przytoczeniu przypadków całkowitej nieściągalności wymienionych w art.28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, że jest to wyczerpujący katalog przesłanek mogących stanowić podstawę do przyjęcia, że wystąpiła całkowita nieściągalność. Sąd zaakcentował, że użycie w ust.1 zwrotu "mogą być umarzane" wskazuje na możliwość, a nie obligatoryjność umorzenia w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że nawet jeżeli zaistnieje któraś ze wskazanych w art.28 ust.3 u.s.u.s. przesłanek pozwalających stwierdzić całkowitą nieściągalność lub przesłanek, o których mowa w art. 28 ust.3a u.s.u.s., to nie musi ona wywołać umorzenia należnych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych składek. Odnosząc się do argumentów skargi sugerujących, że dla pozytywnego rozstrzygnięcia wystarczające jest spełnienie przesłanek pozwalających na umorzenie składek, Sąd zauważył, że decyzje o charakterze uznaniowym należy odróżniać od innego rodzaju decyzji administracyjnych, jakimi są tzw. decyzje związane. W przypadku decyzji związanej występuje sytuacja, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści, natomiast w art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym w żadnym przepisie ustawy pojęciem "uzasadniony przypadek". Sąd wskazał również, że nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego - ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art.7k.p.a. W świetle art.28 ust.1 i 2 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek ustalić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione określone w ww. przepisie przesłanki całkowitej nieściągalności a następnie, w zależności od wyniku tych ustaleń, rozważyć zasadność wniosku o umorzenie należności. WSA, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w rozpatrywanej sprawie przyznał, iż uprawniona była konstatacja organu, że nie ma podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. O braku podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności świadczy w ocenie organu to, że zobowiązany ma prawo majątkowe w postaci świadczenia rentowego oraz posiada nieruchomości i rzeczy ruchome, z których można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne, ponadto zobowiązany wywiązuje się terminowo z warunków ratalnej spłaty zadłużenia. Dalej WSA wskazał, że przesłanki umorzenia należności w oparciu oart.28 ust. 3a u.s.u.s. sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej powoływanego jako rozporządzenie), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Opierając się na dokonanych ustaleniach, organ nie kwestionował trudnej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, na którą niewątpliwie ma wpływ zwłaszcza jego stan zdrowia oraz stan zdrowia niepełnosprawnej córki i stwierdził, że wystąpiła przesłanka określona w §3 ust.1 rozporządzenia, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie jednak podkreślił, iż skarżący mimo ustalonego stopnia niepełnosprawności po przebytych i istniejących chorobach, nadal, będąc rencistą, prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód gwarantujący mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu oczywiste jest, że organ uznał brak możliwości jednorazowego uiszczenia zaległości jako zbyt dolegliwe z uwagi na wszystkie ujawnione okoliczności, natomiast ustalił, że jest realne (a przy tym dotychczas realizowane) spłacanie zobowiązania w układzie ratalnym. Sąd przyznał rację organowi, że w istniejącej sytuacji, udzielenie ulgi byłoby przedwczesne, tym bardziej, że posiadany majątek w postaci dwóch działek niezabudowanych oraz lokalu użytkowego stanowią rezerwę majątkową, którą sam skarżący może uruchomić w razie potrzeby a także możliwa jest egzekucja z tego majątku bez podważania podstaw egzystencji rodziny (w sytuacji egzekucji z niezabudowanych działek). W ocenie Sądu organ administracji przed wydaniem decyzji prawidłowo zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy dotyczący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W zaskarżonej decyzji poddano analizie zarówno dochody uzyskiwane przez skarżącego i jego żonę oraz ponoszone stałe wydatki, ustalając, że nawet po opłacaniu umówionych rat wynoszących 320 zł miesięcznie, skarżący i jego rodzina będą mieli środki na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych. Z akt administracyjnych wynika również, że ZUS dopuścił wszystkie dowody przedłożone przez skarżącego na okoliczność jego sytuacji finansowej. Przeprowadził również szczegółowe postępowanie wyjaśniające dotyczące ww. okoliczności. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktyczny. Sąd wyjaśnił, że umorzenie, o którym mowa w §3 rozporządzenia, jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu np. na znikome źródło dochodów, stan zdrowia czy inne względy społeczne, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc powyższą uwagę do niniejszej sprawy stwierdził, iż zasadnie uznano, że sytuacja materialna skarżącego nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również, by skarżący znajdował się w stanie ubóstwa, czy w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, że fakt zgromadzenia znacznej kwoty na zakup lokalu, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą, którego wartość wyceniona została na 43.850 zł (akt notarialny k.27) świadczy o tym, że dochody, jakimi dysponuje rodzina, umożliwiają nawet gromadzenie oszczędności. Nabycie lokalu użytkowego przez małżonków M. na współwłasność, w równych częściach z zamieszkującym z nimi synem W., (który, jak wynika z aktu notarialnego, jest także najemcą tego lokalu) nastąpiło w dniu 5 listopada 2010 r. Do dnia zawarcia umowy małżonkowie M. wpłacili na poczet ceny nabycia kwotę 6.577,50 zł i taką samą kwotę wpłacił ich syn W.. Zobowiązali się przy tym do zapłacenia przypadającej na nich reszty ceny nabycia tj. 15.347,50 zł w trzech rocznych ratach po 5.115,83 zł. Pierwsza rata w tej kwocie została uiszczona przez skarżącego dnia 28.10.2011 r. Organ ustalił ponadto, że w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia orzekania nie odnotowano w Urzędzie Skarbowym w Ornecie otrzymania przez skarżącego pożyczek, spadku lub darowizny. Sąd podzielił stanowisko organu rozpoznającego ponownie wniosek, iż w oparciu o zebrany i oceniony materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, prawidłowym było podjęcie decyzji o odmowie umorzenia należności składkowych. Wskazał też, że okoliczność, iż strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone. WSA wskazał, że skarga w istocie ogranicza się do polemiki z zasadnością niezastosowania przepisów rozporządzenia dla umorzenia jego należności. Według skarżącego, jeśli spełnienie "warunków do umorzenia" nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku, to wnioskodawca zawsze jest wobec urzędnika na straconej pozycji, skoro o umorzeniu decyduje jedynie wola urzędnika, która może być zależna od zupełnie pozamerytorycznych względów, jak choćby cechy osobiste wnioskodawcy. Sąd stwierdził, że z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Uznanie administracyjne wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy spełnione są przesłanki prawne przemawiające za umorzeniem i uznaniowość zasadza się właśnie w tym, że mimo spełnienia tych przesłanek można odmówić umorzenia z powołaniem się na poważne argumenty, które z racji znacznej ilości możliwych sytuacji indywidualnych nie mogą być skodyfikowane. Właśnie indywidualna ocena sytuacji konkretnego wnioskodawcy, przy zastosowaniu możliwie najbardziej obiektywnych kryteriów, powinna stanowić podstawę decyzji uznaniowej. W kontekście powyższych uwag, Sąd zauważył, że skarżącego i organ różni jedynie ocena okoliczności faktycznych i ich wpływu na sposób dokonanego przez organ rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Sąd wskazał, że w świetle art.7 k.p.a. obrona interesu indywidualnego i jej zakresu sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, tzn. do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 k.p.a. zwrot "załatwienie sprawy". Oznacza to, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracyjnego w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak, aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd uznał, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania. Dokonał bowiem analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważając interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przedstawiono kwestie związane z charakterem uznaniowym wydanej decyzji, wyjaśniając tym samym część podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Owa wyjątkowość ma swe źródło także w tym w tym, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Mając na uwadze stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność wniosku. Zdaniem Sądu organ trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności. Zdaniem Sądu organ zachował proporcje pomiędzy interesem społecznym a ważnym interesem strony, wywiązując się z obowiązku, jakim jest dbanie o dochodzenie należności z tytułu składek z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności a drugiej strony rozważając wszechstronnie czy ważny interes zobowiązanego, który z natury rzeczy koliduje z interesem społecznym w rozumieniu dbałości o stan funduszy Zakładu, nie musi przeważyć. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo wywiązał się też z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 k.p.a. W szczególności ZUS wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co znalazło wyraz w obszernym i rzeczowym uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził ponadto, że Organ, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wyrażonych w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący był także pouczony o swoich uprawnieniach w tym postępowaniu administracyjnym, tak o możliwości złożenia wszelkich dokumentów świadczących o jego szczególnie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, jak i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. WSA wyjaśnił, że w toku postępowania sądowego na rozprawie w dniu 7 marca skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma datowanego na dzień 20 stycznia 2010 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie zaległości z tytułu składek za listopad 2009 r. na okoliczność, że ZUS nie informował go o istnieniu objętych wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Mając na uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd tego wniosku nie uwzględnił wydając wpisane do protokołu, niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu postanowienie uznając, że dowód ten nie jest niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Nawiązując do treści tego postanowienia stwierdził, iż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z ww. przepisu wynika zatem, że warunkiem skorzystania z tej możliwości jest potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie jakiekolwiek inne względy. Dokument złożony przez skarżącego ma stanowić, według niego, dowód na to, że powstanie zaległości w płaceniu składek, a w szczególności odsetek od tych zaległości, jest zawinione przez organ, który w porę nie badał stanu wpłat i nie poinformował we właściwym czasie o tym, że skarżący zobowiązany jest, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, płacić składki na ubezpieczenie społeczne. Odnosząc się do tej części argumentacji skarżącego WSA zwrócił uwagę na to, że wśród przesłanek mogących stanowić podstawę umorzenia składek przepisy nie wymieniają okoliczności związanych z przyczynami powstania zadłużenia. W związku z tym, prowadzenie postępowania w kierunku badania okoliczności z tym związanych zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego nie ma dostatecznego uzasadnienia. Okoliczności takie nie mogły zatem wywołać wątpliwości Sądu w trakcie badania zaskarżonej decyzji. S. M. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Skarga kasacyjna zawiera również wniosek pełnomocnika o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1/ naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo iż doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 28 ust. 1 i ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. 2009, Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. 2003, Nr 141, poz. 1365) oraz przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2003r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 ze zm.) poprzez niestwierdzenie istnienia po stronie skarżącego podstawy do umorzenia mu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, a także naruszenia zasady wspierania rozwoju przedsiębiorczości; 2/ naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisu art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez rozstrzygnięcie sprawy S. M. bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu skarżącego (jako obywatela i przedsiębiorcy), zaniechanie przez ZUS niezwłocznego poinformowania skarżącego o zaległych składkach, nieudzielenie mu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień co do wysokości składek, które powinien odprowadzać do ZUS, a także niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 3/ naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie złożonego na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu datowanego na dzień 20 stycznia 2010 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie zaległości z tytułu składek za listopad 2009 r. na okoliczność, że ZUS nie informował go o istnieniu objętych wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu należy uznać za przydatne dla oceny stanowiska ZUS w kwestii odmowy umorzenia skarżącemu zaległości; 4/ naruszenie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 28 ust.1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.; przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonych decyzji ZUS (w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c), a nie oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r.,poz.270 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Ponieważ w rozpoznanej sprawie pełnomocnik powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. to w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.jed. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz.1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 tej ustawy. Stosownie do art.28 ust.2 u.s.u.s. należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w art. 28 ust.3 ustawy, a wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W rozpoznanej sprawie nie był kwestionowany fakt niewystąpienia sytuacji całkowitej nieściągalności. Od zasady możliwości umorzenia należności z tytułu składek wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przepis art.28 ust.3a u.s.u.s. wprowadził wyjątek, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepisem art.28 ust.3b u.s.u.s. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych wymienionych w art.28 ust.3a ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust.1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyliczenie przesłanek zawartych w §3 ust.1 rozporządzenia jest wyliczeniem przykładowym i podstawą umorzenia zadłużenia w oparciu o ten przepis mogą być również inne okoliczności, które będą stanowiły podstawę do uznania, że dłużnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na podstawie art. 32 u.s.u.s. do umarzania składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, w sytuacji gdy organy orzekające naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ust.1 k.p.a. skarżący podniósł, że ZUS orzekając przekroczył granice swobodnego uznania, a także niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, dokonał bowiem w sposób dowolny i niedostateczny analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, a także nieprawidłowo wyważył interes społeczny i interes skarżącego. Zarzut jest nieuzasadniony. Sąd I instancji wnikliwie ocenił postępowanie organu pod kątem spełnienia wymogów określonych w ww. przepisach k.p.a. NSA wskazuje, że Sąd I instancji trafnie ustalił, iż organ administracji przed wydaniem decyzji zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy dotyczący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności istotnych z punktu widzenia spełnienia przesłanek umorzenia zadłużenia określonych w §3 rozporządzenia. ZUS ustalił i ocenił okoliczności dotyczące możliwości zarobkowych skarżącego, jego sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej, ustalając w szczególności wysokość dochodu osiąganego przez skarżącego z tytułu renty oraz z prowadzonej działalności gospodarczej, wysokość emerytury żony skarżącego oraz zasiłku pielęgnacyjnego jego córki i w konsekwencji średni dochód na jednego członka rodziny; ustalił również opierając się na oświadczeniach zobowiązanego, wysokość kosztów utrzymania i wydatków miesięcznych oraz dokonał ustaleń co posiadanego przez skarżącego majątku i sposobu jego wykorzystania; dokonał również ustaleń dotyczących stanu zdrowia oraz warunków bytowych skarżącego i członków jego rodziny. NSA podziela również stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował uznanie przez Zakład, że sytuacja materialna skarżącego nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Za takim rozstrzygnięciem przemawia w szczególności wskazana przez WSA okoliczność, że dochody, którymi dysponuje rodzina umożliwiają gromadzenie oszczędności, o czym świadczy zgromadzenie znacznej kwoty na nabycie lokalu użytkowego, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą oraz fakt posiadania przez skarżącego majątku w postaci dwóch działek niezabudowanych oraz lokalu użytkowego, które stanowią rezerwę majątkową strony. Niewątpliwie godna pochwały jest postawa skarżącego, który, jak wskazano w skardze kasacyjnej, mimo trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej z uporem dążył do zabezpieczenia bytu materialnego swojej rodziny, a pewne rezerwy finansowe są efektem wielu wysiłków jego i rodziny, nie są to jednak okoliczności które uzasadniałyby zwolnienie skarżącego z obowiązku zapłaty zaległych należności z tytułu składek. W sposób prawidłowy Sąd I instancji przyjął i uzasadnił, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, bowiem zachował proporcje pomiędzy interesem społecznym a ważnym interesem strony, wywiązując się ze swojego ustawowego obowiązku, jakim jest dbanie o dochodzenie należności z tytułu składek, a z drugiej strony rozważając wszechstronnie czy ważny interes zobowiązanego, który z natury rzeczy koliduje z interesem społecznym w rozumieniu dbałości o stan funduszy Zakładu, nie musi przeważyć. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia przez ZUS art.8 k.p.a. poprzez wszczęcie procedury dochodzenia zaległych należności po upływie ok.3,5 roku od momentu powstania zadłużenia. Przypomnieć należy, że w obecnym stanie prawnym, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek terminowego uiszczania należnych składek, a Zakład ma prawo wszczęcia postępowania w przedmiocie dochodzenia zaległych należności z tytułu składek do momentu przedawnienia. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art.9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zmianie w 2008 r. stanu prawnego w zakresie obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem brak jest przepisu, który nakładałby taki obowiązek na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności nie stanowi takiej podstawy art. 9 k.p.a. który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych) wyłącznie stronom konkretnego postępowania administracyjnego, a nie udzielanie przedsiębiorcy informacji o ciążących na nim obowiązkach, w sytuacji gdy nie toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenia przez Sąd I instancji art.145§1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. skarżący upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, pomimo naruszenia przez ZUS przepisów art.28 ust.1 i 3a u.s.u.s. w zw. z §3ust.1 pkt 1 rozporządzenia, tj., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, odmowy umorzenia zadłużenia w sytuacji stwierdzenia przez Zakład wystąpienia przesłanki umorzenia określonej w §3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Zarzut jest nieuzasadniony. Podkreślenia wymaga, że zarówno norma zawarta w art. 28 ust. 2 jak i norma z art.28 ust.3a u.s.u.s. wyraźnie wskazują na brak obowiązku umorzenia należności z tytułu składek stanowiąc, że w określonych tymi przepisami sytuacjach "mogą być one umorzone.". Tak więc nawet spełnienie przesłanek wymienionych w §3 rozporządzenia nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zadłużenia z tytułu składek, a jedynie "otwiera" taką możliwość. Uregulowania wskazanych wyżej przepisów dają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podstawę do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazał, między innymi, że organ nie kwestionował trudnej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, wziął pod uwagę stan zdrowia zobowiązanego oraz jego niepełnosprawnej córki i stwierdził, że wystąpiła przesłanka określona w §3 ust.1 rozporządzenia uznając, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Równocześnie organ stwierdził, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód pozwalający mu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując oceny podjętego przez Zakład rozstrzygnięcia WSA stwierdził, że oczywiste jest, iż organ rozróżnił brak możliwości jednorazowego uiszczenia zaległości, jako zbyt dolegliwej z uwagi na wszystkie ujawnione okoliczności, natomiast ustalił, że jest realne (a przy tym dotychczas realizowane) spłacanie zobowiązania w układzie ratalnym. Sąd stwierdził ponadto, iż nie można odmówić racji organowi, że w istniejącej sytuacji, udzielenie ulgi byłoby przedwczesne, tym bardziej, że posiadany majątek w postaci dwóch działek niezabudowanych oraz lokalu użytkowego stanowią rezerwę majątkową, którą sam skarżący może uruchomić w razie potrzeby a i możliwa jest egzekucja z tego majątku bez podważania podstaw egzystencji rodziny (w sytuacji egzekucji z niezabudowanych działek). Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem odmowa umorzenia należności z tytułu składek w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy nie narusza ani przepisu art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ani przepisu §3 ust.1 rozporządzenia. Co do zarzutów naruszenia art.145§1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art.8 ust.1 i art.9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.jed. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej jako: u.s.d.g.) należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzuty te skarżący wywodzi z niezastosowania przez ZUS powyższych przepisów u.s.d.g. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania do spraw związanych z umarzaniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które to kwestie zostały uregulowane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Fakt, iż nie ma zastosowania w sprawie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, a więc i art. 9 u.s.d.g. stanowiący, że wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, nie oznacza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia zadłużenia skarżącego nie działał na podstawie i w granicach prawa. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, który badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i w rozporządzeniu wykonawczym, oraz w oparciu o akta sprawy, nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podobnie nie ma w sprawie zastosowania art.8 u.s.d.g. stanowiący, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Jak wyżej wyjaśniono przesłanki umożliwiające umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały określone w art.28 u.s.u.s. Podkreślić należy, że zasadą jest obowiązek płacenia określonych przepisami składek, możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu niezapłaconych należności wobec ZUS stanowi wyjątek od tej zasady i jako wyjątek nie może być interpretowana rozszerzająco, w szczególności poprzez zastosowanie kryteriów nie wymienionych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia przez Sąd art.106§3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego przez skarżącego na rozprawie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu - pisma z dnia 20 stycznia 2010 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania z tytułu składek za listopad 2009 r. Pismo to miało stanowić dowód na to, że powstanie zaległości w płaceniu składek, a w szczególności odsetek od tych zaległości, jest zawinione przez organ, który w porę nie badał stanu wpłat i nie poinformował skarżącego we właściwym czasie o tym, że jest zobowiązany płacić składki na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo wyjaśnił, iż wnioskowany dowód nie jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wśród przesłanek mogących stanowić podstawę umorzenia składek przepisy nie wymieniają okoliczności związanych z przyczynami powstania zadłużenia. W związku z tym, prowadzenie postępowania w kierunku badania okoliczności z tym związanych zarówno na etapie postępowania administracyjnego a tym bardziej postępowania sądowego nie ma dostatecznego uzasadnienia i okoliczności takie nie mogły wywołać wątpliwości Sądu w trakcie badania zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu jest trafne. Przepis art.106§3 p.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Brak więc było podstaw do dopuszczenia dowodu na okoliczność, która nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle wyżej przedstawionych wyjaśnień brak jest podstaw do uznania, że WSA oddalając skargę naruszył przepis art.151 p.ps.a. Z wyżej wyłożonych przyczyn NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art.207§2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia od S. M. M. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że sytuacja materialna skarżącego kasacyjnie, która uzasadniała przyznanie mu pełnomocnika z urzędu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przewidzianym w ww. przepisie, uzasadniającym takie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.