IV SA/Wa 179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze. zm.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], którą odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 10,1156 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy P. w miejscowości L. , w granicach działek o numerach: [...] , [...] , [...] i [...] , przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz pod tereny zieleni i komunikacji, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszarów, oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Burmistrz Gminy P. wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r. zwrócił się o wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] zaopiniował pozytywnie przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klasy IIIa i IIIb o pow. 10,1156 ha. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że wnioskowane grunty stanowią zwarty kompleks gruntów rolnych i położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wskazał również, że proponowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne przylegają wyłącznie do obszarów użytkowanych rolniczo, które usytuowane są w dalszej odległości od istniejącej zabudowy. Wprawdzie grunty te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, dla którego w aktualnie uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie na cele nierolnicze, jednakże okoliczność ta nie uzasadnia przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze w chwili obecnej, gdyż aktualnie grunty te usytuowane są pomiędzy gruntami rolnymi. Ponadto nie można z góry zakładać, że grunty znajdujące się w sąsiedztwie wnioskowanego obszaru zostaną faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej. Analizując aktualne zagospodarowanie przestrzenne gruntów sąsiednich oraz mając na uwadze ochronę ilościową i jakościową gruntów rolnych, Organ I instancji uznał, że przeznaczanie na cele nierolnicze wskazanych gruntów byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, gdyż spowodowałoby to wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a tym samym naruszenie jej zwartości. Rozpoznając ponownie sprawę, w wyniku złożonego przez Burmistrza Gminy P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, iż z przedstawionych przez Burmistrza załączników graficznych wynika, że wnioskowany obszar usytuowany jest w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Proponowane do przeznaczenia na cele nierolnicze ww. grunty przylegają wyłącznie do terenów użytkowanych rolniczo. Aktualnie grunty te usytuowane są pomiędzy gruntami rolnymi i nie można z góry zakładać, że grunty znajdującej się w sąsiedztwie wnioskowanego obszaru zostaną faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze, wskazują jedynie, że obszar w tej części miejscowości jest zróżnicowany bonitacyjnie, co nie oznacza, że można chaotycznie zagospodarowywać rolniczą przestrzeń produkcyjną, a w omawianym przypadku taka lokalizacja zabudowy doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą. Planowana zabudowa w żaden sposób nie będzie kontynuacją istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, gdyż pomiędzy tymi gruntami występują kompleksy gruntów rolnych i obszar ten nie będzie tworzył harmonijnej całości układu urbanistycznego. Odnosząc się do opinii Marszałka Województwa [...] stwierdził, iż sam fakt występowania na tym obszarze gruntów różnych klas bonitacyjnych, nie może być jedyną przesłanką do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia. Minister wskazał również, że rozpatrując wnioski o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, organy administracji publicznej nie są związane ustaleniami studium. Nie mogą także brać pod uwagę argumentów o charakterze ekonomicznym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatruje wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że planowana lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej. Proponowana przez Burmistrza Gminy P. zmiana przeznaczenia omawianych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Minister wskazał również, że grunty rolne klas I-III stanowią niewielki zasób stanowiący zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła Gmina P. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze; - naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje kwestia ekonomicznego uzasadnienia przekształcenia gruntów na cele nierolnicze dokonana przez skarżącego; - naruszenie art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę i analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego; - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa. Uzasadniając skargę, Gmina P. wskazała, iż w sprawie wykazano, że ze względu na uchwalony plan miejscowy dla obszaru – A, przedmiotowe grunty przeznaczone do odrolnienia, po takim ich przeznaczeniu będą stanowiły kontynuację funkcji przeznaczenia, a w przyszłości zabudowy wyznaczonej przez ten plan. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgoda następuje w formie decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Burmistrz Gminy P. wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIIIa i RIIIb, o łącznej powierzchni 10,1156 ha znajdujących się w Gminie P. we wsi L. na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] położonych w miejscowości L. – obszar B. Wniosek uzasadniono m.in. tym, że przedmiotem planu jest stworzenie nowej jednostki osadniczej. Ideą jest stworzenie atrakcyjnego miejsca zamieszkania w oparciu o dogodny układ komunikacyjny i sąsiedztwo terenów wypoczynkowych w postaci jeziora [...] i [...]. Do wniosku zostały dołączone pozytywne opinie Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej. Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się m.in. tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zatem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ nie wyrażając zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 10,1156 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy P. w miejscowości L. , w granicach działek o numerach: [...] , [...] , [...] i [...] , przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz pod tereny zieleni i komunikacji, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszarów, oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000 konturami koloru niebieskiego w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że grunty wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze to zwarty kompleks gruntów rolnych klasy IIIa i IIIb o powierzchni 10,1156 ha. Grunty te usytuowane są w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Przylegają wyłącznie do obszarów użytkowanych rolniczo. Tereny istniejącej zabudowy usytuowane są w dalszej odległości we wsi L. i B. Teren objęty wnioskiem nie jest naturalnym przedłużeniem istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. Jak stwierdzono we wniosku, przedmiotem planu jest stworzenie nowej jednostki mieszkaniowej. Organ wziął pod uwagę także tę okoliczność, że przedmiotowy teren graniczy bezpośrednio z obszarem wydzielonym z tych samych działek ewidencyjnych, dla których uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 2010 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] położonych w miejscowości L. – obszar A. Zasadnie jednak organ uznał, że okoliczność ta obecnie nie ma decydującego znaczenia, gdyż obszar ten nie został jeszcze zainwestowany i nie można z góry zakładać, że grunty te zostaną faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej. Świadczy to jedynie o tym, że aktualnie Gmina P. dysponuje terenem zapewniającym jej rozwój w tym samym zakresie, jakiego dotyczy przedmiotowy wniosek. Możliwości te nie zostały jeszcze zrealizowane, zatem obecnie przewagę należy dać argumentom służącym ochronie nowych terenów gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. Art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. Jednakże w pkt 3 ust. 1 tego artykułu wymagane jest również ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. Względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy. Natomiast pamiętać należy, że ustawowe wymagania dotyczących treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych ocenia go z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do uznania jako zasadnych zarzutów naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia w sprawie art. 7 i 8 k.p.a., gdyż organ uzasadnił w sposób wszechstronny i wyczerpujący swoje stanowisko. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.