II SA/Kr 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie NSA Andrzej Irla WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi E.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane II SA/Kr 13/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości Z. gm. T. nakazał E.M. wykonanie rozbiórki powstałej w wyniku rozbudowy części budynku mieszkalnego - połaci dachu. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w 2008 r. w budynku należącym do E.M. , usytuowanym na działce nr [....] w Z. w 2008 r. wykonane zostały roboty budowlane, w tym wymiana pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na blachę, częściowa wymiana i wzmocnienie elementów konstrukcji drewnianej dachu (płatew i murłat), likwidacja muru ogniowego od strony północnej budynku i przedłużenie dachu w stronę północną o ok. 60 cm poprzez dołożenie dwóch krokwi we wschodniej i dwóch krokwi w zachodniej połaci dachu, a także przedłużenie połaci dachu w stronę wschodnią i wsparciu jej na słupie drewnianym o przekroju 15x15 cm, przez co powstało zadaszenie nad schodami wejściowymi o wymiarach w rzucie poziomym 2,40 m x 370 m. Te ostatnio wymienione roboty zakwalifikowano jako rozbudowę budynku mieszkalnego, zgodnie bowiem z przepisem § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75, póz. 690 z późn. zm.), do kubatury brutto budynku (...) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy ... (...). Wykonane zadaszenie schodów zewnętrznych wsparte na słupie jest podcieniem i powiększa kubaturę budynku. Na podstawie analizy mapy sytuacyjnej, ustalono również, że wykonanie zadaszenia (przedłużenie dachu w stronę wschodnią) spowodowało zbliżenie budynku do granicy wschodniej działki na odległość mniejszą niż 4,0 m ścianą z otworem okiennym, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. E.M. przedłożyła zgłoszenie złożone w dniu 28 lipca 2008 roku w Starostwie Powiatowym w T. dotyczące remontu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w Z. , obejmujący jedynie wymianę pokrycia dachowego z dachówki betonowej na blachę, montażu świetlików (okien dachowych), bez zmiany parametrów użytkowych budynku, nie przedłożyła pozwolenia na rozbudowę budynku. Organ podał, że Gmina T. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka [....] oraz zaznaczył, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17 listopada 2008 r. E.M. została zobowiązana do przedłożenia w terminie 7 dni decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pomimo zobowiązania, skarżąca decyzji tej nie przedłożyła. Z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących usytuowania budynków, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, oraz nieposiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wykonanej rozbudowy budynku, organ uznał za właściwe nakazanie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.M. , podnosząc, iż jej zamiarem była zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne i zmiana konstrukcji dachu, a nie rozbudowa budynku oraz, że wykonana przez nią przebudowa nie wypłynęła na zmianę powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia 26 marca 2009r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. II SA/Kr 962/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E.M. , uchylił decyzje organów I i II instancji. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku, na którą inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Podzielił pogląd organów administracji, że roboty budowlane tego typu prowadzą do zwiększenia kubatury budynku, zgodnie bowiem z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do kubatury brutto wlicza się kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku do rozbudowy budynku. Tym samym roboty budowlane wykonane przez E.M. bez potrzebnego pozwolenia na budowę stanowią samowolę budowlaną. Odwołując się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) Sąd wskazał, że ukształtowany tym wyrokiem stan prawny pozwala na legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą właściciel może uzyskać także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zakreślając termin na złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyznaczyć go mając na uwadze okres czasu konieczny dla wydania takiej decyzji. Sąd zauważył też, że ustalenie organu, że wykonana przez skarżąca nadbudowa (jak wynika z dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej - wykonanie zadaszenia dachu) spowodowała przybliżenie ściany budynku z otworami okiennymi na odległość mniejszą niż 4 metry do granicy wschodniej działki nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. znak [....] , w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 roku, poz.1623 tekst jednolity z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , ustalił opłatę legalizacyjną w celu zalegalizowania części budynku - zadaszenia nad schodami wejściowymi w narożniku północno wschodnim budynku, wspartego na słupie drewnianym o przekroju 15 x 15 cm, o wymiarach w rzucie poziomym 2,40 m x 3,70 m, powstałej w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości K. gm. T. , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - w wysokości: 50 000 zł . Wysokość opłaty wyliczono przy uwzględnieniu, że opłatę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (art. 59f ust. 1 - prawa budowlanego), z tym, że stawka opłaty podlega pięćdzieśięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie: s = 500 zł (art. 59f ust. 2 - Prawa budowlanego), k = 2,0 kat. obiektu l - budynki mieszkalne jednorodzinne, w= 1,0. W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył ustalenia poprzednio już poczynione i dodał co następuje: Pomierzona odległość słupa podtrzymującego dach budynku nad schodami wejściowymi, wykonanego w ramach omawianej rozbudowy budynku mieszkalnego, od ogrodzenia z siatki metalowej wynosi 3.05 m. Odnosząc dokonane pomiary do obowiązujących przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności do przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 stwierdzono, że wykonana rozbudowa nie narusza przepisów w zakresie usytuowania. W dniu 30 grudnia 2010 roku E.M. przedłożyła 4 egz. projektu budowlanego pn. "Projekt budowlany dobudowy balkonu oraz zmiany konstrukcji dachowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością położoną na działce nr [....] w Z. na cele budowlane. Po wezwaniu do uzupełnienia braków projektu E.M. w dniu 29 kwietnia 2011 roku przedłożyła uzupełniony i poprawiony projekt pn. "Projekt budowlany rozbudowa budynku mieszkalnego o zadaszenie nad schodami wejściowymi". Projekt spełnia wymagania określone w przepisie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazaniem przepisu art. 49 ust 1 ustawy Prawo budowlane mówiącym, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, tut. organ niniejszym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania prawne, orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia. W zażaleniu na to postanowienie E.M. zarzuciła, że rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe i stanowi wynik nadinterpretacji Prawa budowlanego. Podała, że wykonane roboty nie były rozbudową, lecz przebudową istniejącego wcześniej nad schodami daszku . Do zażalenia E.M. dołączyła kserokopie fotografii domu sprzed wykonania w nim robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. znak. [....] , podzielając w całości poglądy organu I instancji, utrzymał w mocy jego postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.M. zarzuciła, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a także że naruszone zostały przepisy art. 3 pkt 6 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Twierdziła, że nie dokonała rozbudowy, ponieważ przed remontem budynek posiadał gzyms, który został wymieniony na dach, a w wyniku tego budynek nie zwiększył kubatury. Te kwestie zdaniem skarżącej nie zostały należycie wyjaśnione. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie, jak wyżej podano, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając pierwotną decyzję o nakazie rozbiórki "rozbudowy" (IISA/Kr 962/09). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, iż ani organ, ani sąd nie mogą formułować już odmiennych ocen prawnych. Działając w zgodzie z opisaną regułą organy prawidłowo, ponownie rozpoznając sprawę, przyjęły, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą w zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Stosując się zaś do wskazań zawartych w uzasadnieniu wymienionego wyroku Sądu organy wyjaśniły kwestię odległości od granicy stwierdzając w następstwie, że nie doszło do naruszenia przepisów o usytuowaniu budynków. Kwestią zasadniczą jednak pozostało to, czy wykonane roboty rzeczywiście stanowiły rozbudowę budynku skarżącej. Jakkolwiek w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się dość kategorycznie, to jednak podkreślić należy, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny traci moc w razie zmiany po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, Sądowi rozpoznającemu skargę E.M. na decyzję nakazującej rozbiórkę, nie były znane okoliczności związane z zaprezentowanymi w ponownym postępowaniu administracyjnym twierdzeniami skarżącej o stanie budynku sprzed wykonania robót budowlanych. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji E.M. podniosła, że przed robotami, nad schodami istniał już dach, przedłożyła też kopie fotografii, które fakt ten zdają się potwierdzać. W tej sytuacji należało ponownie ocenić, rozważyć, względnie uzupełnić materiał dowodowy w kierunku ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście doszło do rozbudowy budynku, czy jedynie do przebudowy dachu. Uwzględnić przy tym należało, że ewentualne drobne różnice w wymiarach dachu nie mogą same w sobie przesądzać o zakwalifikowaniu robót do kategorii rozbudowy. Prawidłowe ustalenie wskazanych okoliczności przesądzić musi tryb dalszego postępowania, w tym kwestię obowiązku nałożenia opłaty legalizacyjnej. Omawianym problemem nie zajął się organ za zażaleniowy, choć jego powinnością jest rozpoznanie sprawy w całości, a w razie istotnych braków uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym znaczeniu podzielić należy zarzuty skargi dotyczące nienależytego wyjaśnienia sprawy, a także naruszenia art. 153 przez błędne założenie, że związanie wyrażonym przez sąd poglądem ma charakter absolutnie bezwzględny, niezależnie od zmiany stanu faktycznego sprawy. Z powyższych powodów, w celu wyjaśnienia sprawy we wskazanym kierunku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylono postanowienia organów obu instancji. Zakaz wykonywania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.