VII SA/Wa 2492/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2011r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wszczętego na wniosek Stowarzyszenia Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...).01.2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "(...)" nr (...), zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. (...) w W. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu (...).01.2008r. Prezydent (...) decyzją nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "(...)" nr (...), zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. (...) w W., na dz. nr ew. (...) obr. (...). W dniu (...).04.2009r. do (...) Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W dniu (...).03.2010r. Wojewoda (...) wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego interes prawny uprawniający do udziału w niniejszym postępowaniu. Odpowiedzią na wezwanie było przekazanie w dniu (...).03.2010r. przez Stowarzyszenie Z. kopii statutu. Następnie w dniu (...).06.2010r. Wojewoda (...) zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) nr (...). W oparciu o analizę materiału dowodowego sprawy organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z żądaniem występuje strona, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania następuje decyzją administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony, na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - z wyłączeniem możliwości stosowania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. mówiącego o uprawnieniach organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednakże przepisów art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 Nr 199, poz. 1227). W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ww. ustawy, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W związku z powyższym, z uwagi na zawarte w statucie Stowarzyszenia Z. cele, do których należą m.in. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego oraz propagowanie proekologicznych technologii, organ uznał, iż Stowarzyszeniu przysługuje w niniejszej sprawie status strony uprawniający do zainicjowania postępowania w trybie nadzorczym. W odniesieniu do meritum rozstrzygnięcia Wojewoda (...) wskazał, że kwestionowana decyzja nr (...) wydana została przez organ właściwy - Prezydenta (...). Podstawą prawną rozstrzygnięcia są przepisy ustawy Prawo budowlane odnoszące się do kwestii wydawania pozwoleń na budowę. Wniosek, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją nr (...) nie był przedmiotem rozpoznania w żadnym innym postępowaniu. Adresatami decyzji byli: inwestor oraz Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa (...), która zarządza mieniem jej członków i w związku z tym reprezentuje ich przed organami administracji w sprawach dotyczących budynku przy ul. (...). Równocześnie organ wojewódzki nie stwierdził by kwestionowane przez Stowarzyszenie Z. rozstrzygnięcie obarczone było wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6, 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz uzupełniającej go korespondencji stwierdził, iż nie mogą one zostać uznane za przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. Podnoszone uchylenie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia (...).03.2007r., może bowiem stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W dacie wydania decyzji nr (...), inwestor legitymował się ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację projektowanego, przedsięwzięcia. Nadto zarzutów w postępowaniu nadzwyczajnym nie może stanowić fakty zaistniałe już po wydaniu kwestionowanej decyzji bądź stan obiektu powstały na skutek nieprawidłowej realizacji inwestycji. Stowarzyszenie "Z. " wniosło odwołanie od decyzji Wojewody (...)z dnia (...) czerwca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) nr (...)z dnia (...) stycznia 2008 r., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ ograniczył się wyłącznie do analizy wystąpienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. Jednak w dacie wydania kwestionowanej decyzji, obowiązywały również inne przepisy będące podstawą stwierdzenia nieważności. Przepisem takim był art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, mówiący iż "decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna". Analizę tego przepisu organ w zupełności pominął. Uchylenie decyzji "środowiskowej", przez sąd administracyjny skutkowało pozbawieniem jej bytu prawnego i stanowiło potwierdzenie, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2011r. na podstawie 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "Z. " z siedzibą w W. od decyzji Wojewody (...)z dnia 14.06.2011r., odmawiającej stwierdzenia na wniosek Stowarzyszenia Z. nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r., nr (...)- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Stowarzyszenie "Z. " pismem z dnia (...).04.2009r. wystąpiło do Wojewody (...)z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r., wskazując, iż "działa w interesie publicznym, na rzecz ochrony zdrowia i środowiska mieszkańców, jako organizacja pożytku publicznego realizująca cele statutowe". W toku postępowania, Wojewoda jako organ I instancji, pismem z dnia (...).03.2010r., wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego interes prawny, uprawniający do posiadania atrybutu strony postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Stowarzyszenie Z. przesłało kopię statutu. Następnie pismem z dnia (...).06.2010r., Wojewoda (...) zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. , o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia "Z. " postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze treść wniosku z dnia (...).04.2009r., jak również dalszej korespondencji organu I instancji ze stroną, zaistniała wątpliwość co do prawidłowości trybu w jakim organ wojewódzki rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r. Obowiązkiem organu było dokładne ustalenie treści żądania stron, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem, a treść tego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku jakiejkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. W związku z powyższym w toku postępowania odwoławczego Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwaniem z dnia (...).08.2011r., zwrócił się do Stowarzyszenia Z. o wyjaśnienie treści wniosku z dnia 22.04.2009r., poprzez jednoznaczne wskazanie, czy wniosek ten Stowarzyszenie złożyło: a) jako strona postępowania, czy b) w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W piśmie z dnia 17.08.2011r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie, Stowarzyszenie Z. wskazało, że jego wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r., został złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. , zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W odniesieniu do tej odpowiedzi, organ II instancji podniósł, że wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (w tym analizy przepisów wyłączających stosowanie art. 31 § 1 kpa). W tym stanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Wojewoda [...] rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia Z. z dnia (...).04.2009r. w trybie niezgodnym z żądaniem wnioskodawcy, a zatem uchylił w całości decyzję Wojewody (...)i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednocześnie wskazał, że w dalszym toku postępowania Wojewoda (...) będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia "Z." zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec takich ustaleń, zarzutów merytorycznych podnoszonych w odwołaniu nie rozpatrywał. Stowarzyszenie "Z." wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. pozwala organowi II instancji umorzyć postępowanie I instancji, ale jedynie w przypadku, gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej brak jest okoliczności pozwalających stwierdzić, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, dlatego zastosowanie tego przepisu było pozbawione podstaw. Nadto z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ II instancji zarzuca organowi I instancji naruszenie procedury i niepoczynienie istotnych ustaleń w sprawie. Takiej sytuacji odpowiada dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. Przepisu tego jednak GINB, z niewiadomych przyczyn nie zastosował. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem w zakresie podstaw i zasadności umorzenia postępowania w I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, polegającą na tym, iż jest wewnętrznie sprzeczna, a przez to niewykonalna. Na stronie trzeciej decyzji zawarte są zalecenia dla organu I instancji, które sugerowałyby, że zapadłe rozstrzygnięcie opiera się o art. 138 § 2 k.p.a. ("Wojewoda (...) będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia Z. zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a."). Tymczasem w przypadku umorzenia postępowania w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 niedopuszczalne jest ponowne rozpatrywanie sprawy, co wynika z istoty tego przepisu i orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ wojewódzki rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).01.2008r. w niewłaściwym trybie. Z treść wniosku z dnia (...).04.2011r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia (...).03.2010r. wynikało, iż skarżące Stowarzyszenie domaga się wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei przepis § 2 art. 31 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z analizy akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011r., w tym zawiadomienia z dnia (...) czerwca 2010r. o wszczęciu postępowania, wynika wyraźnie, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie nieważnościowe na wniosek Stowarzyszenia Z. z dnia (...) kwietnia 2009r. Tymczasem obowiązkiem organu było dokładne ustalenie treści żądania strony, wyznacza to bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W tym wypadku norma prawa procesowego - art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia możliwości wszczęcia postępowania. Organ I instancji nie dokonał stosownej analizy, co do możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2008r. Wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wymagało przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (w tym analizy przepisów wyłączających stosowanie art. 31 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powyższą regulacją organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój organizacji społecznej. Zauważyć należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Podkreślić należy, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Należy zauważyć, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny. Organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego najczęściej zmierza do realizacji zadań własnych mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, w sytuacji istnienia ścisłego związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, jej inicjatywa procesowa winna być uwzględniona. Jednocześnie ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda (...) rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia Z. z dnia (...).04.2009r. w trybie niezgodnym z żądaniem wnioskodawcy. Dlatego słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody (...) i umorzył postępowanie organu I instancji, wszczęte i prowadzone na wniosek skarżącej organizacji. Stosownie do wskazań zawartych w decyzji organu II instancji, obowiązkiem Wojewody (...) w dalszym toku postępowania będzie rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia Z. w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tych ustaleń, zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. był bezzasadny, skoro nie ulega wątpliwości iż wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w trybie art. 31§ 1 pkt 1 k.p.a. musi być rozpatrzony. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.