II SA/Wa 2423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Janusz Walawski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., doręczonym w dniu [...] listopada 2009 r., Dyrektor Izby Celnej [...], na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 i art.115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. M. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. W odwołaniu z dnia 19 listopada 2010 r. od powyższej decyzji (aktu mianowania) J. M. zarzucił jej: 1. Rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...], b) przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez określenie prawidłowego korpusu służbowego i mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Natomiast wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. funkcjonariusz zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji (aktu mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez Dyrektora Izby Celnej [...], podnosząc, iż o charakterze prawnym mianowań na stopnie służbowe dowiedział się z pisma Szefa Służby Celnej z dnia 10 listopada 2010 r. Wskazał ponadto na brak pouczenia w akcie mianowania o środkach zaskarżenia. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Powyższy pogląd podzielił w swoim orzecznictwie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a zatem przesądzono, że akt mianowania wydany na podstawie powołanego przepisu jest w istocie decyzją administracyjną. Organ wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji nie zawarł pouczenia o sposobie zaskarżenia tego aktu. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych, nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła do niego uprawnienia w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, że w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji “nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Szef Służby Celnej stwierdził ponadto, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, nie mógł mieć zastosowania w przypadku J. M. Z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych wynika bowiem, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, pełnił on służbę na stanowisku [...] w stopniu [...]. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej [...] było mianowanie funkcjonariusza na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia “przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej, b) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, c) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, bez odniesienia się do stopnia służbowego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że w latach [...] zajmował stanowiska: [...], [...] oraz [...], które związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie go na stopień w korpusie [...] było obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie powyższego, ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, Lex nr 48735 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja (akt mianowania) dotycząca J. M., wydana przez Dyrektora Izby Celnej [...] w dniu [...] listopada 2009 r., została w tym dniu doręczona funkcjonariuszowi. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2009 r., zaś po tym terminie stała się ona ostateczna. J. M. odwołanie z dnia 19 listopada 2010 r. od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej [...] wniósł za pośrednictwem poczty w dniu 24 listopada 2010 r. i mając świadomość uchybienia terminu do jego wniesienia, wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 grudnia 2010 r., zwrócił się z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu. ` Tymczasem Szef Służby Celnej, pomimo wniesienia odwołania z uchybieniem terminu i wniosku strony o jego przywrócenie, rozpatrzył odwołanie oraz wydał zaskarżoną decyzję, pomijając prośbę o przywrócenie terminu. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał więc weryfikacji w zwykłym postępowaniu decyzji ostatecznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpoznania w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Od rozstrzygnięcia tej wstępnej kwestii zależą bowiem dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Gd 312/94, niepubl.). Bez znaczenia dla przyjęcia przez Sąd, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, pozostaje okoliczność braku pouczenia strony o sposobie i terminie zaskarżenia aktu mianowania. Okoliczność powyższa mogłaby mieć znaczenie jedynie przy badaniu przez organ przesłanek przywrócenia uchybionego terminu. Mylny jest przy tym pogląd Szefa Służby Celnej, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Brak pouczenia strony o środkach zaskarżenia nie ma bowiem wpływu na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności. Wskazać należy, że nie ma podstaw do utożsamiania błędnego pouczenia z jego całkowitym brakiem, jak w niniejszej sprawie. Błędne pouczenie, o którym mowa w art. 112 k.p.a., to pouczenie wadliwe o innym przysługującym środku odwoławczym, przejawiające się np. w tym, że organ poucza stronę o prawie do odwołania, kiedy przysługuje jej zażalenie, czy też o terminie do wniesienia środka odwoławczego, zamiast pouczenia, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Tylko tak rozumiane, błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Oznacza to, że w sytuacji wadliwego wskazania przez organ terminu do wniesienia środka odwoławczego, strona może skutecznie wnieść ten środek w terminie określonym w pouczeniu bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dopiero po upływie błędnie wskazanego terminu, rozstrzygnięcie staje się w takim przypadku ostateczne. Przyjęcie bowiem dopuszczalności stosowania art. 112 k.p.a. do sytuacji braku pouczenia o środkach odwoławczych, powodowałoby, w ocenie Sądu, że strona mogłaby w każdym dowolnym terminie skutecznie wnieść środek odwoławczy, a decyzja niezawierająca takiego pouczenia nie mogłaby uzyskać przymiotu ostateczności. To zaś powodowałoby brak pewności obrotu prawnego, a co za tym idzie stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Wskazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność determinującą treść rozstrzygnięcia Sądu, który w tej sytuacji nie mógł jej poddać kontroli merytorycznej oraz ustosunkować się do zarzutów i wniosków skargi. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności winien zbadać wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie, w zależności od wyniku powyższego, bądź wydać decyzję merytoryczną, bądź też stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.