II SA/Ol 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w zw. z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził o wstąpieniu P. R. w miejsce dotychczasowej strony postępowania – A. M. – w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego w L. przy ulicy "[...]" na działce nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" roku nakazano A. i M. A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wskazanego budynku poprzez wykonanie w określonym terminie wymienionych w decyzji robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Tym samym, decyzja ta stała się wykonalna, a ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W związku z tym, iż A. i M. A., będący stroną postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego w L. przy ulicy "[...]" na działce nr "[...]" dokonali zbycia przedmiotowej nieruchomości, obowiązek wynikający z decyzji z dnia "[...]" r. przeszedł z mocy prawa na obecną właścicielkę, tj. P. R., o czym wymieniona została poinformowana pismem z dnia 4 października 2011 r. Organ pouczył przy tym stronę, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyła P. R., reprezentowana przez radcę prawnego, R. O., żądając jego uchylenia. Strona odwołująca podniosła, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Podniesiono zarzut naruszenia art. 30 § 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu w sprawie i stwierdzeniem, że obowiązek nałożony na państwa Ambrochowiczów przeszedł z mocy prawa na ich następcę prawnego, art. 104 kpa poprzez jego niezastosowanie w stosunku do odwołującej, art. 9 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, gdy prawo taki obowiązek nakłada, art. 61- 66 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że skoro obecnie właścicielem jest odwołująca, wydana wobec jej poprzedników prawnych decyzja pozostaje w mocy oraz art. 63 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie złożenia środka odwoławczego od decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do P. R. nigdy nie została wydana decyzja nakazująca wykonanie jakichkolwiek czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości w należącym do niej budynku mieszkalnym, a nałożenie obowiązku bez wydania decyzji jest sprzeczne z art. 104 kpa. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo, pełnomocnik odwołującej wskazał, że prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie obowiązki zostały nałożone w trybie ustawy Prawo budowlane, zatem mają one charakter administracyjny, a tym samym osobisty i nie mogą być nabywane na rzecz innej osoby. W ocenie strony odwołującej decyzja wydana na rzecz poprzedników prawnych nie wywołuje skutków prawnych wobec ich następców prawnych, zaś odmienne stanowisko podważa prawo obywatela do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto władcze uprawnienia organu nie mogą ingerować w prawo jednostki do prezentowania własnego poglądu w sprawie oraz prawa do aktywnego w nim uczestniczenia. Tymczasem zdaniem organu w drodze zaskarżonej decyzji przeszedł na odwołującą obowiązek, o którym nie wiedziała i nie mogłaby wiedzieć, gdyż na gruncie Prawa budowlanego nie można nakładać obowiązku bez zgody, a tym bardziej wiedzy strony. Postanowieniem z dnia "[...]" roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał złożone zażalenie za niedopuszczalne z powodu braku delegacji prawnej do jego złożenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Należy zatem stwierdzić, iż na postanowienie w sprawie stwierdzenia o wejściu w miejsce strony nie przysługuje zażalenie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła P. R., reprezentowana przez radcę prawnego, R. O. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia "[...]" r., a także decyzji z dnia "[...]"r. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 30 § 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu w sprawie i stwierdzeniem, że obowiązek nałożony na państwa A. przeszedł z mocy prawa na ich następcę prawnego, art. 104 kpa poprzez jego niezastosowanie w stosunku do skarżącej, art. 9 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, gdy prawo taki obowiązek nakłada, art. 7 w zw. z art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, art. 61 - 66 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że skoro obecnie właścicielem jest skarżąca, wydana wobec jej poprzedników prawnych decyzja pozostaje w mocy, art. 141 § 1 kpa poprzez jego niesłuszne zastosowanie oraz art. 63 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej złożenia środka odwoławczego od decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu strona skarżąca ponownie przedstawiła argumenty wskazywane wcześniej w złożonym odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Podkreślono, iż w stosunku do skarżącej nigdy nie została wydana żadna decyzja nakazująca wykonanie jakichkolwiek czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym, a nałożenie obowiązku bez wydania decyzji jest sprzeczne z art. 104 kpa. Prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty i nie mogą być nabywane na rzecz innej osoby. W ocenie strony skarżącej organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 kpa, bowiem nie postępowały w sposób budzący zaufanie ani też nie miały na celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz działania w zgodzie ze słusznym interesem obywateli, tj. skarżącej. Ponadto wskazano, iż przepis art. 141 § 1 kpa nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie można wnosić odwołania od czegoś, co nie powinno zostać wydane. Decyzja, zgodnie z którą na skarżącą jako następcę prawnego przeszły obowiązki nałożone w drodze decyzji administracyjnej na kogoś innego, została wydana bez podstawy prawnej i nie powinna była w ogóle istnieć, zaś wobec skarżącej powinna zostać wydana nowa decyzja. Podkreślono przy tym, iż władcze uprawnienia organu nie mogą ingerować w prawo jednostki do prezentowania własnego poglądu w sprawie oraz prawa do aktywnego w nim uczestniczenia, w przeciwnym razie naruszony zostaje art. 63 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997,nr 3 poz. 104). Sąd może wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Należy zwrócić uwagę na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia "[...]" roku, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia "[...]" roku, nr "[...]", wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji stosownie do treści art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z nabyciem przez skarżącą nieruchomości położonej w L. przy ulicy "[...]" na działce nr "[...]" stwierdził o jej wstąpieniu w miejsce dotychczasowej strony postępowania – A. i M. A. – w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego znajdującego się na wskazanej działce. Należy wskazać, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zażalenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada, czy zostało wniesione w terminie i czy jest dopuszczalne. Ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do jego merytorycznej oceny. Stanowi o tym art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie art. 144 k.p.a. powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Regulacje te wyznaczają zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności zażalenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać przedmiot i wypowiadać się co do istoty sprawy rozstrzyganej postanowieniem. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W niniejszej sprawie zażalenie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zostało ono bowiem wniesione od postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż ustawodawca, regulując w Kodeksie postępowania administracyjnego określone zagadnienia procesowe, konkretnie wskazuje, czy w danym przypadku organ jest zobowiązany zająć wiążące stanowisko w procesowej formie postanowienia i czy strona może wnieść na nie zażalenie. Przepis art. 141 k.p.a. ustanawiający ogólne zasady zaskarżania postanowień wraz z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego postanowień stanowi kompleksową regulację w tym zakresie. Tym samym zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Jak wynika z akt sprawy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczy kwestii wstąpienia na podstawie art. 30 § 4 kpa następcy prawnego na miejsce dotychczasowej strony postępowania w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Treść powołanego przepisu wskazuje, że wstąpienie w miejsce dotychczasowej strony następuje z mocy prawa. Tym samym przepis prawa procesowego bezpośrednio konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby dookreślania ze strony organu administracji publicznej. Ustawodawca nie wskazał bowiem, aby kwestia ta rozstrzygana była w procesowej formie postanowienia, jak również nie zawarł wskazań, aby rozstrzygnięcie w tej kwestii było zaskarżalne. W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, iż postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego przez stronę skarżącą na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy przy tym podkreślić, iż w niniejszym postępowaniu kontrola zaskarżonego postanowienia ograniczona jest jedynie do kwestii procesowych i nie może objąć niezwiązanych z nimi bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych. Oznacza to, że na obecnym etapie Sąd uprawniony jest jedynie do zbadania, czy wniesione przez stronę skarżącą zażalenie było rzeczywiście niedopuszczalne, jak to stwierdził organ II instancji. W tym przedmiocie zaś, jak już wskazano powyżej, organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia. Brak jest bowiem przepisu, który uprawniałby skarżącą do wniesienia zażalenia na wydane w sprawie postanowienie. Podkreślić trzeba, że organ I instancji wydane postanowienie wydał w oparciu o ogólną normę art. 123 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące "kwestii wynikających w toku postępowania". Co do zasady wydanie postanowienia wymaga podstawy prawnej, a więc przepisu, który w sposób wyraźny wprowadza wymóg rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach procesowych podmiotów postępowania. Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Takie postanowienia można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.