II SA/Ol 1049/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" (Nr "[...]") działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w "[...]" nałożył na J. Z. karę pieniężną w wysokości "[...]" za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]" na wysokości posesji nr "[...]" (działka nr "[...]", obręb geodezyjny nr "[...]") położonej w ciągu drogi gminnej, na prawach wyłączności pod zagospodarowanie trawnikiem z nasadzeniami krzewów i drzew iglastych poprzez jego wygrodzenie wybudowanym w pasie drogowym ogrodzeniem, w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu opisał m.in. przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego, jak też podał sposób obliczenia wysokości kary. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. podniosła, iż przez okres trzech lat miała zezwolenie Prezydenta miasta na wykupienie wskazanego w decyzji gruntu w celu poszerzenia swojej działki i oczekiwała na decyzję w tej sprawie. Natomiast, od obecnego Prezydenta otrzymała pismo, w którym została poinformowana o uchyleniu rozstrzygnięcia poprzedniego Prezydenta. Podała, iż wystąpiła z pismem w tej sprawie i oczekuje na odpowiedź Prezydenta. Podniosła, iż sprawa nie została do końca wyjaśniona i uważa, że decyzję podjęto zbyt pochopnie. Wniosła o umorzenie kwoty "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4). Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 powyższej ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40. Podniosło, iż powyższe przepisy mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek określonych w wymienionych przepisach właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż należna opłata nie została uiszczona, ma obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej, czyli w konsekwencji nie może w ramach postępowania mającego za przedmiot nakładanie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stosować dozwolonego prawem uznania administracyjnego. Argumentowało, iż w sprawie bezspornym jest, że w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]" J. Z. zajmowała pas drogowy ul. "[...]" w "[...]" na wysokości posesji nr "[...]" (działka nr "[...]", obręb geodezyjny nr "[...]") położonej w ciągu drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym zaistniały przesłanki obligujące organ do naliczenia kary pieniężnej. Obliczenie powierzchni zajętego pasa drogowego oraz przedstawienie sposobu zajęcia pasa drogowego na załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej zostało wykonane przez geodetę. Z obliczeń powyższych wynika, iż strona zajęła pas drogowy o powierzchni "[...]" przez okres "[...]". Zatem wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. "[...]", przy uwzględnieniu stawki opłaty określonej w uchwale Rady Miasta "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta "[...]", została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdziło, iż zgoda organu na sprzedaż w trybie bezprzetargowym gruntu na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości, nie uprawniała strony przed zawarciem umowy kupna-sprzedaży, do zajęcia tego gruntu bez zezwolenia zarządcy drogi. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na decyzje Kolegium z dnia "[...]" J. Z. opisała przebieg zajęcia pasa drogowego. Podała, iż zajęcie pasa drogowego zostało dokonane bez jej wiedzy przez jej nieżyjącego ojca, który zajmował się organizacją prac prowadzonych przy jej domu. Podniosła, iż ubiegała się o wykupienie zajętego pasa drogowego, lecz nie doszło ono do skutku, bowiem Prezydent zmienił stanowisko w tej sprawie. Wniosła o umorzenie kary za zajęcie pasa drogowego wskazując, że obecny Prezydent zezwolił na wykupienie tego terenu po zweryfikowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) - sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżone decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie wyjaśniły dostatecznie, jaki podmiot powinien być stroną podstępowania, a w konsekwencji – adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Jeżeli ustawodawca obliguje zarządcę drogi do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tegoż zarządcy (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności – kto faktycznie prowadzi roboty w pasie drogowym, umieszcza w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszcza w pasie drogowym obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, czy też zajął pas drogowy na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego dostarczyły przykładów, w których nie ustalano wprost sprawcy czynu zabronionego przez prawo, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, lecz odpowiedzialność administracyjną przypisywano automatycznie podmiotowi, który zdaniem organów powinien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego, a dopiero później – gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. – zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, nie można nie zauważyć, że organy prowadzące postępowanie skoncentrowały się wyłącznie na jednym podmiocie, uznając za bezsporne, że to skarżąca zajęła bez stosownego zezwolenia pas drogowy poprzez jego wygrodzenie wybudowanym ogrodzeniem, pomimo tego iż podnosiła, że zajęcie pasa drogowego zostało dokonane bez jej wiedzy przez jej nieżyjącego ojca, który zajmował się organizacją prac prowadzonych przy jej domu. Również analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, jaką rolę przy zajęciu pasa drogowego pełnił ojciec skarżącej. Dostrzeżony brak wywołuje tymczasem uzasadnione wątpliwości co do tego, który podmiot dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, kto faktycznie dokonał nasadzenia krzewów i drzew iglastych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwarza dostatecznych podstaw do akceptacji radykalnego twierdzenia organów, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego. Taka teza wymagałaby udowodnienia, gdy tymczasem takich ustaleń nie można doszukać się w aktach sprawy. Ponadto, z analizy akt sprawy wynika, że wygrodzenie pasa drogowego nastąpiło zgodnie ze wskazaniem geodety miejskiego. Do powyższej okoliczności organy w ogóle się nie odniosły. Nadto, w zaskarżonej decyzji wskazano, że kara za zajęcie pasa drogowego dotyczy działki nr "[...]", gdy tymczasem z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego - działki nr "[...]". Niewyjaśniona pozostaje również okoliczność, czy doszło do zajęcia całego pasa drogowego - działki nr "[...]", bowiem kara została naliczona za zajęcie "[...]" pasa drogowego, a w piśmie z dnia "[...]" Prezydent "[...]" informuje skarżącą, że powyższa działka ma powierzchnię "[...]". Dopóki organy administracji publicznej nie wskażą jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a więc nie ustalą kto faktycznie dokonał nasadzeń, przypisywanie odpowiedzialności skarżącej nie zasługuje na aprobatę. Powyższe dotyczy również pozostałych wątpliwości wynikłych na gruncie niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organów prowadzących postępowanie będzie zatem przede wszystkim wyjaśnienie i ustalenie, który z podmiotów – skarżąca, czy jej ojciec – faktycznie zajął pas drogowy poprzez jego wygrodzenie i zagospodarowanie trawnikiem z nasadzeniami. Skoro postępowanie sądowe ukazało niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji publicznej kwestii podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taki czyn (co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.