II SA/Wa 2591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W toku postępowania organ ustalił, że J.K. na przestrzeni 58 lat życia posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 5 miesięcy i 4 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych nie udowodnił żadnego z tych okresów. Ponadto od zaprzestania pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w lutym 2001 r. do dnia powstania niezdolności do pracy w październiku 2010 r., tj., przez ponad 9 lat nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Podkreślił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W tej sytuacji niespełnienie przez wnioskodawcę warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w tych okresach nie była wobec ubezpieczonego ustalona przez lekarza orzecznika całkowita niezdolność do pracy. Organ uznał, iż nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudniania w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia trybie zwykłym. W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że całkowita niezdolność do pracy istnieje od dnia [...] października 2010 r. uwzględniając całość przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach rentowych. Wskazał, że dla ustalenia daty powstania niezdolności nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty powstania niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Tak więc, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Zdaniem organu, powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt, iż przerwa w ubezpieczeniu spowodowana była brakiem możliwości znalezienia pracy i podejmowaniem prac dorywczych, nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają bowiem niemożności jej podjęcia. Podejmowanie zaś zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne przez tak długi okres ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że kwestia trudnych warunków materialnych, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.K. zakwestionował zaskarżoną decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wnoszący skargę wskazał, że legitymuje się 24 - letnim okresem pracy. Przez wiele lat pobierał świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy, a prawa do renty został pozbawiony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Zaznaczył, że poszukiwał zatrudnienia jednak podjęcie pracy okazało się niemożliwe. Poszukiwano bowiem wyłącznie osób młodych, w pełni zdolnych do pracy, wykształconych z określonymi umiejętnościami, bądź też z uprawnieniami inwalidzkimi, których nie posiadał. Natomiast oferowane propozycje prac z odprowadzaniem składek obwarowane były pełnym wymiarem czasu pracy, przy płacy minimalnej oraz w miejscach odległych od miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do okoliczności, czy trudności na rynku pracy, propozycje prac oraz warunki materialne proponowane przez pracodawców stworzyłyby możliwość zapewniającą mu utrzymanie mieszkania i zakup niezbędnych środków żywnościowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że powoływane przez skarżącego trudności na rynku pracy, które uniemożliwiły mu podjęcie zatrudnienia, po tym jak utracił rentę z tytułu niezdolności do pracy nie mają charakteru okoliczności szczególnej. Fakt pobierania przez 6 lat świadczenia rentowego nie oznacza, iż staż ubezpieczeniowy skarżącego wynosi obecnie ponad 30 lat – nie sięga on bowiem 25 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy k.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił również należycie swojej decyzji. W ocenie Sądu, uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku J.K., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na stwierdzeniu, że z okoliczności sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wymieniony nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany rozważyć, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, uwzględniając długi - ponad 24 letni okres składkowy i nieskładkowy. Skarżący, tak we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazywał na trudną sytuację na rynku pracy oraz pogarszający się stan zdrowia, jako przyczyny braku zatrudnienia połączonego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie podjął próby oceny wskazanych okoliczności pod kątem okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Okoliczności te muszą być bowiem rozpatrywane na gruncie konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Nie wystarczy "szablonowe" stwierdzenie, że bezrobocie co do zasady nie jest okolicznością szczególną, zaś w latach 2001-2010 wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, więc mógł kontynuować zatrudnienie. Podnieść należy, iż całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, LEX nr 142639). Organ powinien więc ocenić stan zdrowia skarżącego przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnych utrudnień w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Należy podkreślić, że od dnia [...] lutego 1995 r. do dnia [...] lutego 2001 r. pobierał on rentę z tytułu okresowej niezdolności do pracy, a więc już w tym okresie sprawność organizmu była w znacznym stopniu ograniczona, co mogło uniemożliwiać podejmowanie zatrudnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że przerwa w ubezpieczeniu, która nastąpiła po okresie pobierania przez skarżącego renty inwalidzkiej tj. od [...] marca 2001 r. do dnia [...] października 2010 r. tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy jest jedyną przerwą w przebiegu zatrudnienia skarżącego. Skarżący w wieku 58 lat legitymuje się ponad 24 letnim okresem składkowym i nieskładkowym. Świadczy to o dużej aktywności zawodowej i świadomości kształtowania drogi zawodowej w taki sposób, aby zapewnić sobie środki utrzymania po utracie zdolności do wykonywania pracy. Posiłkując się, zatem zasadą sprawiedliwości społecznej (dla przykładu patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UPZ 5/05) nie należy przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy pominąć adekwatności okresu ubezpieczeniowego wnioskodawcy do jego wieku. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy nakłada na Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 7 k.p.a. Z kolei z art. 9 k.p.a. wynika dla organu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie może wyłącznie stronę obarczać obowiązkiem dowodzenia, że nienabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek okoliczności szczególnych. Rozpatrując ponownie wniosek J.K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem występowania okoliczności szczególnych wynikających z pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego oraz bezrobocia, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.