I SA/Wa 1916/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Gminy Z. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) w Z. od km [...] do [...], a także stwierdzającą, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone z budżetu Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia decyzji wynika, że opisana wyżej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) w Z. od km [...] do [...]. Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Z. w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości oraz stwierdził, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone z budżetu Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Z. zarzucając, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winno być Województwo [...], albowiem to na jego własność przeszła przedmiotowa nieruchomość. W budżecie Miasta Z. nie ma środków na zapłatę odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Województwa [...] pod przebudowę ulicy [...]. Środki na wypłatę odszkodowań winny zostać przekazane z budżetu województwa. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do treści art. 18 ust. 3 odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz treść § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 14 maja 2010 r., zaktualizowany w dniu 15 czerwca 2011 r., przez rzeczoznawcę majątkowego, T.R., posiadającego uprawnienia nr [...]. Wartość nieruchomości w przedmiotowym operacie szacunkowym została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Minister Infrastruktury szczegółowo opisał zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego metodę szacowania nieruchomości wskazując, że ostatecznie wartość nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł i w takiej wysokości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznane zostało odszkodowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza przedmiotowego operatu wykazała, iż sporządzony on został prawidłowo. Odpowiada on obowiązującym w tej materii przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych i przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Stosownie zaś do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem, w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Odszkodowanie w niniejszej sprawie winno być zatem wypłacone z budżetu Miasta Z.. Tym samym Minister Infrastruktury uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez: a) pominięcie podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie, b) zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, c) pominięcie uzasadnienia prawnego decyzji. 2. przepisu art. 2 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, w ten sposób, że nakazuje Miastu Z. zapłatę z własnego budżetu odszkodowania za nieruchomości, których właścicielem poprzez wywłaszczenie z mocy prawa, stało się Województwo [...] – inna jednostka samorządu terytorialnego, która zgodnie z powyższym jest właściwym podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa własności tych nieruchomości. W świetle powyższego strona skarżąca wniosła o: - wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 i art. 165 Konstytucji RP zapisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w zakresie w jakim miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do zapłaty odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością województwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że nałożenie na stronę skarżącą obowiązku zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która nie stała się jej własnością, a własnością innej jednostki samorządu terytorialnego, prowadzi do naruszenia samodzielności Miasta Z., gwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego skoro Województwo [...] nabywa prawo własności przedmiotowej nieruchomości kosztem dotychczasowych właścicieli, to właśnie ten podmiot powinien być zobowiązany do zapłaty odszkodowania na ich rzecz. Sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa jest nakazywanie danej jednostce samorządu terytorialnego finansowania nabycia prawa własności przez inną, odrębną jednostkę. Regulacja powołanych wyżej przepisów ingeruje w samodzielność finansową i podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą na rzecz Gminy Z. odszkodowanie za nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na rzecz Województwa [...] z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w Z. od km [...] do [...] oraz stwierdzającą, że odszkodowanie wypłacone zostanie z budżetu Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak wynika z analizy akt sprawy, odszkodowanie za przejęcie prawa własności wskazanej nieruchomości ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.R.. Organy obu instancji orzekające w sprawie, po dokonaniu szczegółowej oceny przedmiotowego operatu uznały, że sporządzony on został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a także zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedmiotową ocenę organów administracji publicznej dotyczącą operatu szacunkowego. Przy czym podkreślić trzeba, że prawidłowość sporządzonego operatu i wysokość ustalonego na jego podstawie odszkodowania nie była kwestionowana zarówno w złożonej skardze, jak i w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed organami obu instancji. Zarzuty wniesionej przez Miasto Z. skargi sprowadzają się w istocie do kwestionowania, wskazanego w wydanych przez organy obu instancji decyzjach, podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania. Zdaniem strony skarżącej podmiotem tym nie powinno być Miasto Z. lecz Województwo [...], na rzecz którego nastąpiło przejęcie objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl z art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]- ul. [...] w Z., położona jest w granicach Miasta Z., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone z budżetu Miasta Z.. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów w granicach miasta na prawach powiatu (a takim miastem jest Z.), zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy zaś również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Prawidłowo bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że odszkodowanie za przejętą na rzecz Województwa [...] nieruchomość z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, wypłacone ma zostać z budżetu Miasta Z.. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Jednocześnie podkreślić trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. W szczególności - odnosząc się do podnoszonego zarzutu dotyczącego niewskazania przez organ drugiej instancji w rozstrzygnięciu decyzji podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego - wskazać należy, że uchybienie powyższe – w ocenie Sądu – nie jest uchybieniem, które uzasadniałoby ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji powołał co prawda jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jednakże w uzasadnieniu decyzji powołano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie. Nie można zatem uznać, że uchybienie to było uchybieniem istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd takich wątpliwości nie powziął. Jednocześnie zaznaczyć należy, że niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanym pytaniem prawnym nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności określonych przepisów zgodnie z art. 79 i art. 191 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.