VI SA/Wa 2287/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej jako Prezydent W.) z [...] sierpnia 2011 r., którą nałożono na M. K. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w kwocie 1.000 złotych, za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych tj. zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej (dalej nr EDG). Rozstrzygnięcia te wydane zostały w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] marca 2011 r. skarżący złożył do Prezydenta wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany danych, tj. nr EDG z A na B. W kwietniu 2011 r. Prezydent z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na niego, na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej jako u.t.d., kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. W odpowiedzi skarżący podał, że [...] grudnia 2008 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. została przeprowadzona kontrola jego działalności gospodarczej. W wyniku owej kontroli został sporządzony protokół, w którym przeprowadzający ją Inspektor nie zgłosił żadnych uwag, co do licencji skarżącego oraz co do zaświadczenia o wpisie do EDG. W załączeniu skarżący przedstawił m.in. protokół z ww. kontroli oraz kontrolowane na ów czas zaświadczenie o wpisie do EDG (zmiana) z [...] października 2008 r., w którym widnieje nowy nr B ze wskazaniem, że działalność poprzednio wpisana była pod nr A. Organ I instancji nakładając na skarżącego karę pieniężną stwierdził, że zgłoszenie zmiany w licencji nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu, wskazanego w art. 14 ust. 1 u.t.d. Organ podał, że zmiana nr EDG nastąpiła [...] października 2008 r., a skarżący wniosek o zmianę licencji złożył w marcu 2011 r. Skarżący w terminie złożył odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie powyższej decyzji podał, że organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez niego faktu kontroli z grudnia 2008 r. W ocenie odwołującego się po wynikach przywołanej kontroli miał on prawo pozostawać w przekonaniu, że wszystkie dokumenty związane z jego działalnością gospodarczą są wolne od błędów. SKO w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ podał, że skoro skarżący nie dopełnił obowiązku z art. 14 ust. 1 u.t.d. - nie zgłosił do właściwego organu w terminie 14-dni zmiany nr EDG, to w konsekwencji należało zastosować sankcję przewidzianą w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucając m.in. naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 95a u.t.d., wniósł o uchylenie decyzji SKO. Zdaniem wnoszącego skargę nie można było do stanu faktycznego powstałego w 2008 r., zastosować sankcji przewidzianej w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż przepis ten wszedł w życie dopiero 1 marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Podano, że przepis art. 95a u.t.d. miał zastosowanie do niniejszego przypadku, gdyż stan niezgłoszenia przez skarżącego zmiany danych istniał w chwili obowiązywania tego przepisu. Dnia 24 lutego 2012 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący przedłożył do akt sprawy Komunikat Urzędu W. Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń, z którego wynikało, że "Na przedsiębiorców (przewoźników), których wpisy przeniesiono z gminnych ewidencji działalności gospodarczej do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) nie będzie nakładana kara pieniężna 1.000 zł w związku z niezgłoszeniem zmiany numeru w rejestrze (a właściwie jego braku)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy naruszają prawo. W sprawie stan faktyczny jest niesporny i na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował go. Podstawę materialnoprawną orzekania organów stanowiły w przedmiotowej sprawie m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym, dokładnie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz obowiązujący od 1 marca 2011 r. art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Art. 95a dodany został do ustawy o transporcie drogowym przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U z 2011 r., nr 5, poz.13), dalej jako u.t.z. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy do stanu faktycznego powstałego w 2008 r. (zmiana nr EDG skarżącego z A na B) i trwającego do [...] marca 2011 r. (złożenie wniosku o zmianę licencji), można było zastosować sankcję przewidzianą w art. 95a u.t.d., która do obrotu prawnego wprowadzona została 1 marca 2011 r. Art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.t.d. licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Wniosek ów, zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu powinien zawierać m.in. numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej. Z art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przewoźnika drogowego do zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że po pierwsze przepis art. 95a ust. 1 u.t.d. sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. Nadto ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych. W przedmiotowej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie nr EDG. Na dzień konieczności zgłoszenia wskazanej zmiany obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu zawartym w Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 t.j. W myśl tamtej ustawy - obowiązującej do dnia 1 marca 2011 r., jedyną sankcją dla przewoźnika – skarżącego, za nie zgłoszenie zmiany nr EDG była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (vide art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Powyższa sankcja została utrzymana także w obecnie obowiązującej – po 1 marca 2011 r., ustawie o transporcie drogowym. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych jest "względniejsza" dla skarżącego, niż poprzednio obowiązujące cofniecie licencji, skoro po 1 marca 2011 r., ustawodawca przewidział obydwie ww. kary. W tym miejscy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zdarzenie w postaci nie zgłoszenia przez skarżącego ww. zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, także termin 14 dni do zgłoszenia owej zmiany wyekspirował dla skarżącego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o transporcie drogowym – znowelizowanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Jak już wspomniano przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r., na mocy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nowelizującej ustawę o transporcie drogowym. Wobec tego karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych - przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym, za nie zgłoszenie na piśmie organowi zmiany w nr EDG może podlegać jedynie podmiot, który owej zmiany nie przekazał organowi w terminie 14 dni od powstania zmiany, jeżeli zmiana danych, a tym samym obowiązek jej przekazania organowi powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero z tym dniem - 1 marca 2011 r., pojawiła się bowiem prawna podstawa do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Nie można zatem podzielić argumentacji organu, że przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia organowi stosownej informacji i taki stan rzeczy – nie zgłoszenia, istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W związku z tym należy podkreślić, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania czternastodniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazaniu danych. Jak już wyżej wskazano ów czternastodniowy termin dla skarżącego wyekspirował pod rządami starej ustawy o transporcie drogowym – sprzed 1 marca 2011 r., wobec tego nie można było wobec niego zastosować nowej sankcji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dokonując interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. zrobił to z naruszeniem zasady lex retro non agit – tj. respektowanej przez Konstytucję RP zasady nie działania prawa wstecz. Tym samym organ naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Błędnie wyłożył, że przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguluje zdarzenia (stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter (otwarty), ciągły tj. takie które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki w toku), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu w życie nowych przepisów. W ocenie Sądu właśnie z takim zdarzeniem mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Zatem przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mógł być zastosowany wobec skarżącego, gdyż uregulowano w ten sposób sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organy wobec skarżącego przepisu art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. i nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 1.000 złotych naruszało zakaz retroaktywności prawa, opierający się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71). Mając na uwadze powyższe oraz w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O niewykonaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.