II SA/Rz 1278/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej -skargę oddala- W piśmie z dnia 31 maja 2010 r. Wspólnota Lasu Serwitutowego w N. złożyła adresowany do Burmistrza Miasta [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1974 r., Nr [...]. Według wnioskodawcy Wspólnota Lasu Serwitutowego w N. nie została pozbawiona prawa własności parceli gruntowej nr 54521 oraz działki 3288, która powstała z podanej parceli. Wniosek ten został przekazany według właściwości Staroście [...]. Zawiadomieniem z dnia 22 września 2010 r. wymieniony organ powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1974 r. Nr [...], strony postępowania, tj. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] oraz Ministerstwo Obrony Narodowej reprezentowane przez Zarząd Infrastruktury [...]. Starosta [...] po rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku Wspólnoty Gruntowej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. o nr [...] odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Prezydium Powiatowej Narodowej nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1974 r. Nr [...]. Organ przyjął, że Wspólnota Serwitutowa od co najmniej 2006 r. ma świadomość, iż działka nr 3288/5 nie stanowi jej własności, nie ma możliwości w przedmiotowej sprawie wzruszenia decyzji w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności wspólnoty gruntowej było Państwo. Orzecznictwo NSA wypracowało pogląd, iż przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Jeżeli zatem w późniejszym okresie nastąpiły zmiany w sferze prawa własności nie miały one znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako wspólnoty gruntowej. Kwalifikacja stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonywana była na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963 r. Jeżeli bowiem do tego dnia nieruchomość lub ich część stanowiące w pewnym okresie wspólnotę gruntową zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne, nie mogą one zostać zaliczone do wspólnoty gruntowej w rozumieniu powołanej ustawy. Ustalenie jednakże przynależności danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej wymagało wydania decyzji. Pozostaje poza sporem, iż decyzja taka mogła być wydana po upływie terminu 1 roku. Decyzja taka mogła jedynie rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy, czy majątek stanowił wspólnotę. Zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przed dniem wejścia w życie, tj. przed 5 lipca 1963 r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele społeczne albo też do końca 1962 r. zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu. Na tej podstawie stwierdzono, iż decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oznaczona [...] z dnia [...] listopadaj1972 r. oraz decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oznaczona [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. posiadają charakter deklaratoryjny czyli wywołują skutek prawny ex tunc. Zdaniem Starosty nie mógłby on wydać decyzji zmieniającej poprzednią decyzję wydaną w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nawet gdyby stan faktyczny i prawny nieruchomości wskazywał na fakt przynależności jej do Wspólnoty. Ponadto, w sprawie mamy do czynienia z brakiem zgody Nadleśnictwa R. na zmianę decyzji wyżej wymienionych. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 25 czerwca 1985 r. o sygn. SA/Wr 351/85 granicę dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa wyznacza treść wyrażonej zgody. Odnośnie kwestii, czy w istocie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne gruntu stanowiącego wspólnotę, oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki 3288/5 w oparciu o przedłożony materiał dowodowy należało przyjąć, iż niewątpliwie do przekazania takiego doszło. Wzniesienie obiektów wojskowych na gruncie działki nr 3288/5 nastąpiło w latach 50- tych ubiegłego wieku, a zatem przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie miał zaś znaczenia fakt, iż Wspólnota, za zgodą dowództwa jednostki wojskowej, dokonywała wycinki drzew na przedmiotowym gruncie. Nieruchomość ta była niewątpliwie zarządzana przez Ministerstwo Obrony Narodowej i stanowiła własność Skarbu Państwa. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w swych decyzjach nie wymieniło działki nr 3288/5, ponieważ działka, ta w chwili wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowiła wspólnoty. W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji Wspólnota Lasu Serwitutowego w N. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią złożonego wniosku. Strona odwołująca się twierdzi, że pomimo przedstawienia bezspornych dowodów na prawo własności Wspólnoty do parceli gruntowej nr 5452/1 oraz braku jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, orzeczenia sądu czy innej czynności prawnej Starosta odmówił zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Zarządu Wspólnoty Lasu Serwitutowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem wniosku Wspólnoty są dwie decyzje administracyjne. To skutkować powinno przeprowadzeniem postępowania administracyjnego odrębnie w odniesieniu do każdej z decyzji określonych we wniosku. Organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na przepisie art. 155 k.p.a., jednak czyni rozważania i obejmuje przedmiotem postępowania okoliczności nie będące przedmiotem wniosku, jak chociażby fakt przekazania działki na cele publiczne przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Według SKO z treści decyzji nie wynika, w jaki sposób organ ustalił krąg stron postępowania. W dniu 22 września 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę oraz Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Ministerstwo miało tytuł do działki o nr 3288/8. Pomimo tego Ministerstwo nadal informowane było o czynnościach procesowych i do Zarządu Infrastruktury była kierowana decyzja. Wytknięto Staroście, że dokonując interpretacji przedstawionych dowodów oraz przepisów prawa nie podjął wystarczających działań w celu uzupełnienia niezbędnej dla wyjaśnienia sprawy dokumentacji, a w szczególności oryginału decyzji nr [...]. Skargę na decyzję SKO wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Nadleśnictwo [...]. Strona zażądała od Sądu utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...]. Podniesiono, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy była użytkowana przez jednostkę wojskową podległą MON jako teren zamknięty i na niej wzniesione zostały obiekty wojskowe. Wspólnota Lasu Serwitutowego w N. nie korzystała z działki nr 3288/5 w tym okresie aż do dzisiaj gdyż działki te wykorzystywał Rejonowy Zarząd Infrastruktury [...] podległy MON, a następnie skarżący. W dniu wejścia w życie ustawy podmiotem własności wspólnoty gruntowej było Państwo w imieniu, którego działało MON, a następnie Lasy Państwowe. Jeżeli w okresie późniejszym nastąpiły zmiany w sferze prawa własności to nie miały one znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako wspólnoty gruntowej. Jeżeli bowiem od tego dnia nieruchomość lub jej części stanowiące w pewnym okresie wspólnotę gruntową zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne, nie mogą one zostać zaliczone do wspólnoty gruntowej w rozumieniu powołanej ustawy. Ustalenie przynależności danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej wymagało wydania decyzji, która mogła rozstrzygać sprawę według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy czy majątek stanowił wspólnotę. Dlatego też skarżący stwierdził, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej posiadają charakter deklaratoryjny czyli wywołują skutki ex tunc. Odnośnie kwestii, czy w istocie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne gruntu stanowiącego wspólnotę oznaczonego nr 3288/5 to w oparciu o przedłożony materiał dowodowy skarżący uznaje, że do takiego przekazania doszło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Ten wniosek wyargumentowało tym, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności w datowaniu zmienianych decyzji i tak decyzja Nr [...] ustalająca wspólnotę została wydana [...] grudnia 1972 r. Porównując daty decyzji wynika, że decyzją z [...] listopada 1972 r. zmieniono decyzję, która zapadła później bo w dniu [...] grudnia 1972 r. Nie wskazano i nie załączono do akt sprawy decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o wspólnotach gruntowych nr [...], z której wynikałoby które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, a więc wyjaśniona zostałaby kwestia przynależności spornej działki nr 3288/5 w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zasadą jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a. Drugi rodzaj rozstrzygnięć reguluje art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i § 3 k.p.a., są to decyzje kasacyjne. W związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, a to, że: wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej są wymienione i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazuje, iż Starosta, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a., wg którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Nie jest możliwym ustalenie stanu faktycznego bez analizy postępowania ustanawiającego wspólnotę. Zatem należało poddać analizie i bezspornie ustalić, czy przed dniem wejścia w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nastąpiło prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne gruntu stanowiącego wspólnotę oznaczonego w ewidencji gruntów nr działki 3288/5. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby do takiego przekazania doszło. Następnie organ winien przeprowadzić postępowanie wskazując, że poddane zostały analizie przesłanki z art. 155 k.p.a. uzasadniając zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie. Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wykazuje naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.