I OSK 1410/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 401/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 401/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] wydaną w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok ten został wydany na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. M.P. wystąpiła w dniu [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udzielenie pomocy materialnej na pokrycie zaległości w opłatach za czynsz. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmówił przyznania M.P. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na czynsz. Uzasadniając decyzję, organ powołał się na wyniki wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalono, iż M.P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W sierpniu 2010 r. jej źródłem dochodu była emerytura w wysokości 1195,44 zł. Z tego względu dochód przekroczył kryterium dochodu warunkującego przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej kwotę 477 zł. Od kwoty dochodu odliczeniu podlega potrącenie 355,89 zł z tytułu egzekucji administracyjnej. M.P. mieszka z mężem, synem oraz z wnuczką. W mieszkaniu prowadzone są trzy odrębne gospodarstwa domowe. Jest to mieszkanie własnościowe o powierzchni 91,22 m2, wykupione przez skarżącą na własność [...], za wyjątkiem przedpokoju. Co do sposobu uiszczenia opłat za mieszkanie, skarżąca podała, że ona sama opłaca czynsz wynoszący miesięcznie kwotę 581,40 zł oraz 152,92 zł za przedpokój (nie wykupiony na własność), mąż dopłaca do czynszu jedynie 50 zł i reguluje opłaty za zużytą przez siebie energię elektryczną na podstawie wskazań licznika. Tak samo wygląda płatność za energię w przypadku syna. Skarżąca podała również w wywiadzie, że ostatniej wpłaty z tytułu czynszu dokonała w miesiącu [...] w wysokości 567,85 zł, natomiast w [...] nie regulowała opłat. Przeznaczyła jedynie na leki ok. 160 zł i 323,05 zł na dwie raty pożyczki. Ustalone zostało, że zadłużenie w opłacie należności za mieszkanie wynosi 4907,02 zł, a za przedpokój w kwocie 11195,85 zł. Na podstawie tych ustaleń, organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie powinna przyjmować na siebie wszystkich zobowiązań, którym nie jest w stanie sprostać, a następnie ubiegać się na tej podstawie o pomoc społeczną. Zdaniem organu wszyscy mieszkańcy zobowiązani są do uczestniczenia w opłatach mieszkaniowych, zwłaszcza, że pozostający w separacji ze skarżącą jej mąż zobowiązany jest wedle oświadczenia skarżącej do ponoszenia połowy opłat za mieszkanie. Organ podjął próby porozumienia z mężem skarżącej oraz jej synem w celu ustalenia zasad opłatności, niemniej nie podjęli oni żadnego kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Jak zauważył w tych okolicznościach organ, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wnioskowane przez skarżącą pokrycie zadłużenia przez pomoc społeczną nie mieści się w możliwościach finansowych organu. Odwołując się od powyższej decyzji, M.P. wniosła o jej uchylenie, nawiązując do zapewnień złożonych na spotkaniu z przedstawicielem Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] września 2010 r., iż zostanie jej przydzielona pomoc finansowa w związku z zadłużeniem zajmowanego mieszkania. Podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a otrzymywana emerytura nie wystarcza jej na podstawowe potrzeby, gdyż spłaca raty pożyczki udzielonej w związku z zakupem aparatu słuchowego. Co do zarzutu organu o braku porozumienia z jej mężem wyjaśniła, że jest on obłożnie chory, a z synem pracownicy MOPS-u próbowali się porozumieć tylko jeden raz w czasie wizyty w mieszkaniu i z tego względu skarżąca oczekuje, że powinna nastąpić próba ponowienia kontaktu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]r. wskazując, że pomoc społeczna, o którą wnioskowała skarżąca, rozpatrywana była z punktu widzenia art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej, tj. z punktu widzenia kryteriów przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek tego rodzaju przyznawany jest na zasadzie uznania administracyjnego. Treść wydanego przez organ administracyjny orzeczenia wiąże się nie tylko z właściwym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, ale także z uznaniem przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie zaszły w sprawie żadne szczególne okoliczności warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem organu, skarżącą dotyczą co prawda okoliczności warunkujące zgodnie z zasadami pomocy społecznej przyznanie pomocy, tj. ubóstwo, choroba, bezradność, niemniej ciężar utrzymania mieszkania zajmowanego przez skarżącą oraz jej męża i syna nie powinien przypadać wyłącznie na nią. Koszty utrzymania powinny się rozłożyć na mieszkańców, a w razie gdyby skarżąca popadła w ubóstwo, mieszkający z nią powinni płacić jej alimenty. Organ dodał, że jest ograniczony w udzielaniu środków finansowych beneficjentom pomocy społecznej, musi bowiem wspierać wiele osób i rodzin, zwłaszcza tych, które nie posiadają dochodu lub ich dochód jest niższy od kryterium wskazanego ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę M.P. stwierdził, że skoro wysokość miesięcznych dochodów skarżącej przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to zasadnie organy rozważały ewentualność udzielenia skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z art. 41 ustawy, a nie zasiłku celowego z art. 39 ustawy, gdyż ten pierwszy z wymienionych nie jest uzależniony od spełnienia warunku kryterium dochodowego. Sąd I instancji zauważył, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. W ocenie Sądu I instancji, zasadę uznania administracyjnego podkreśla charakter zasiłku specjalnego celowego przyznawanego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ten szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły sposób rozłożenia przez skarżącą wydatków na mieszkanie w kontekście ilości zamieszkałych osób w mieszkaniu na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową. Nie można bowiem uznać, że przyjęcie na siebie przez skarżącą praktycznie w całości zobowiązania wynikającego z tytułu opłat za mieszkanie sytuuje okoliczność tę jako szczególnie uzasadniony przypadek. Jest to kwestia wzajemnego porozumienia z mieszkańcami. W skardze kasacyjnej [...], na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanu faktycznego, który jest niezgodny z rzeczywistym stanem sprawy, a został oparty na ustaleniach organu administracji dokonanych z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało odmową przyznania zasiłku celowego specjalnego dla skarżącej. Ponadto wniesiono o zasądzenie, według norm przepisanych, kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały pokryte w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się m. in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 310/10 w którym Sąd stwierdził, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest w szczególności treścią art. 7 k.p.a., zmuszając organ do każdorazowego ustalenia hierarchii pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc, a interesem społecznym, w tym i innych osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Przyznanie tej formy pomocy może być uzasadnione z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Wskazano również, że Sąd I instancji nie odniósł się do sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, czyli nie została przeprowadzona analiza jej sytuacji w różnych aspektach, a to z kolei jest konieczne dla prawidłowej oceny przesłanek przyznania zasiłku celowego specjalnego. Podniesiono, że skarżąca jest osobą bardzo schorowaną. Ma zdiagnozowaną [...], wymagającą podawania [...] 4 razy dziennie, przeszła operację z powodu [...], a czeka ją jeszcze operacja [...] (skierowanie na zabieg operacyjny w dniu [...]r.). Choruje również na [...], co wykazywała stosownymi zaświadczeniami. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka z synem i wnuczką, a w chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy materialnej na pokrycie zaległości w opłatach za czynsz mieszkała również z mężem, z którym pozostawała w separacji. Według ustalonego stanu faktycznego wszystkie wyżej wymienione osoby mieszkały w lokalu mieszkalnym stanowiącym od [...] r. własność skarżącej. Zadłużenie z tytułu opłat za mieszkanie wynosiło w okresie rozpoznawania sprawy w postępowaniu administracyjnym w I instancji 4.907,02 zł. Podnieść należy, że rozumowanie, iż "wszyscy mieszkańcy zobowiązani są do uczestniczenia w opłatach mieszkaniowych" (s. 2 uzasadnienia) jest słuszne, ale przy założeniu, że są to w stanie zrobić, a z przyczyn nieuzasadnionych tego nie czynią. Wnuczka skarżącej jest studentką, czyli na jej ojcu, a synu skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niej. Z kolei syn skarżącej nie ma dochodów i stara się o przyznanie mu renty z powodu grożącej [...], a więc to jego matka - czyli skarżąca - powinna mu udzielić pomocy. Skarżąca nie ma środków finansowych, które pozwoliłyby jej na zapłacenie opłat za mieszkanie, media i wykupienie wszystkich zaordynowanych lekarstw. Z postawy skarżącej wynika, że starała się nie doprowadzić do zwiększenia zadłużenia, wpłacając nawet bardzo niewielkie kwoty za mieszkanie. Przyznanie skarżącej zasiłku celowego specjalnego byłoby w tej sytuacji zgodne z zasadami współżycia społecznego. W konkluzji podniesiono, że Sąd I instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić legalności wydanej decyzji uznaniowej, ponieważ organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły dokładnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji możliwa jest bowiem jedynie w przypadku braku stwierdzenia uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sformułowano dwa zarzuty wymagające zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego stanowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzje organów orzekających w sprawie zostały wydane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpatrywanej sprawy. Stanowisko organów zostało prawidłowo zbadane i ocenione przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zawarto opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Drugi zarzut skargi kasacyjnej polega na niezastosowaniu w odniesieniu do M.P. przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym świetle należy odpowiedzieć na pytanie, czy długotrwałe nieopłacanie czynszu za mieszkanie i powstała z tego tytułu zaległość finansowa może stanowić "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniający organy do udzielania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego specjalnego. W orzecznictwie aktualne jest stanowisko, zgodnie z którym "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która nie da się w żaden racjonalny sposób przewidzieć w normalnych warunkach życia. Za taką sytuację można przykładowo uznać nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach zdarzenie życiowe. Przykładowo może to być wypadek, klęska żywiołowa lub też inne niecodzienne lub nadzwyczajne zdarzenia. Chodzi bowiem o zdarzenia wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, czy przezorności (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się jednocześnie, że "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej – przemawiającym za przyznaniem zasiłku celowego specjalnego – nie może być zadłużenie z tytułu niepłacenia czynszu za mieszkanie. Innymi słowy brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, jeżeli wskazywane przez stronę okoliczności, takie jak zadłużenie, mają charakter ogólny, niewskazujący jednocześnie na istnienie wyjątkowych okoliczności, których strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć. Nie zmienia tej sytuacji fakt choroby, czy też wysokich kosztów utrzymania (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1623/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynika, że M.P. utrzymuje się z emerytury w wysokości 1195,44 zł. Od tej kwoty odliczeniu podlega potrącenie 355,89 zł z tytułu egzekucji administracyjnej. Skarżąca mieszka z synem i wnuczką w mieszkaniu o powierzchni 91,22 m2, wykupionym przez skarżącą na własność w [...] r. Odnośnie do sposobu uiszczenia opłat za mieszkanie, skarżąca samodzielnie opłaca czynsz wynoszący 581,40 zł miesięcznie oraz 152,92 zł za przedpokój. Kwota zaległości w opłatach za mieszkanie w drugiej połowie [...] r. wynosiła 4907,02 zł oraz za przedpokój w kwocie 11195,85 zł. W związku z tym należy wskazać, że w pewnych wyjątkowych i niedających się w normalnych życiowych sytuacjach przewidzieć okolicznościach zasiłek celowy specjalny może być przeznaczony na opłacenie bieżących, aktualnych potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Do takich potrzeb można w pewnych sytuacjach zaliczyć także opłacenie bieżącego czynszu. Takiej sytuacji muszą jednak towarzyszyć nadzwyczajne okoliczności. Nadzwyczajnymi okolicznościami możemy - jak wspomniano - nazwać takie sytuacje życiowe, których nie można było przewidzieć, a w konsekwencji wywołały one konieczność udzielania takiej osobie lub rodzinie pomocy społecznej. Bez niej bowiem osoby takie nie byłyby w stanie we własnym zakresie przywrócić warunków pozwalających na samodzielną egzystencję. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że do takich sytuacji nie można zaliczyć spłaty zadłużenia czynszowego powstałego wskutek długotrwałego nieregulowania opłat czynszowych. Nie jest to bowiem sytuacja nadzwyczajna. Okolicznością dającą się bowiem przewidzieć jest to, że nieregulowanie comiesięcznych opłat za mieszkanie spowoduje zadłużenie, które w następstwie może powodować istotne trudności w spłacie, nawet dla osób o większych niż skarżąca dochodach. Nie takim celom służy jednak instytucja przewidziana na gruncie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.