IV SA/Wa 1708/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. B. i G. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. - zaskarżonym skargą przez D. B. i G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1968 r. o przejęciu nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Stan sprawy przedstawia się następująco: D. B. i G. B. oraz H. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1968 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha, położoną we wsi C., jako własność S. K. W toku prowadzonego postępowania nieważnościowego ww wnioskodawcy wnieśli o jego zawieszenie: - po pierwsze do czasu ujawnienia przez sąd powszechny w KW [...] (dawniej [...]) ostrzeżenia, że dla działki nr [...] położonej w C., gmina S., prowadzona jest druga księga wieczysta KW [...] ujawniająca innych jej właścicieli, tj. D. i G. B. oraz - po drugie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] lub przez sąd powszechny ważności dokumentu nadania ziemi z grudnia 1954 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania nieważnościowego z powodów żądanych przez wnioskodawców. Na powyższe postanowienie D. i G. B. wnieśli zażalenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. Przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyjaśniając co należy rozumieć przez zagadnienie wstępne, którego zaistnienia do zawieszenia postępowania wymaga przywołana norma, uznał iż w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia bezwzględnej zależności między rozpatrzeniem sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest niemożliwe. Zdaniem organu wskazane przez wnioskodawców kwestie nie są zagadnieniami wstępnymi warunkującymi rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy dotyczącej zbadania zgodności z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1968 r., co oznacza brak podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. D. B. i G.B. w skardze na powyższe postanowienie Ministra z [...] sierpnia 2011r. po pierwsze wskazali, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe, albowiem podnoszone przez nich kwestie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; po drugie podnieśli, iż niezależnie od tego czy podnoszone przez nich kwestie stanowią zagadnienie wstępne to na Ministrze spoczywał obowiązek sprecyzowania przedmiotu niniejszego postępowania nieważnościowego (nieruchomości objętej przejęciem). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania H. L., działający przez pełnomocnika, w piśmie procesowym z 24 listopada 2011 r. poparł skargę. W załączniku po protokołu rozprawy, złożonym przez skarżącego na rozprawie, skarżący podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, szczegółowo opisali przyczyny, dla których ich zdaniem widnieją rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a księgą wieczystą dotyczące działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) położonej w C., nieprawidłowości urzędników odnoście podejmowanych formalnoprawnych działań w stosunku do ww działki, a nadto wskazali, iż wyjaśnienie tych kwestii winno mieć pierwszeństwo przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany- stosownie do art. 134 p.p.s.a- zarzutami i wnioskami skargi, uznał , iż postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2011r. odpowiada prawu. Zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 (...), a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten enumeratywnie wymienia sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zawieszenie natomiast postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo. Odnosząc się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podnieść należy, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W kontrolowanej sprawie Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu istotnie należało uznać, iż z opisanego stanu sprawy wynika, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w M. z [...] lipca 1968 r. przejmującej na własność Państwa nieruchomość rolną, musiałby oczekiwać na uprzednie rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego przez wskazywany organ i sąd. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana decyzja jest dotknięta jedną z przesłanek nieważnościowych ustanowionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Organ - w takim postępowaniu - ustala stan faktyczny i prawny znany organowi ówcześnie orzekającemu, zaistniały w dniu wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu i na tej podstawie dokonuje oceny czy wystąpiła kwalifikowana niezgodność z prawem określona w art. 156 § 1 K.p.a. Specyfika postępowania nieważnościowego nie pozwala, zatem na uznanie, że zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. do czasu ujawnienia przez sąd powszechny w KW [...] (dawniej [...]) ostrzeżenia, że dla działki nr [...] położonej w C., gmina S. prowadzona jest druga księga wieczysta KW [...] ujawniająca innych jej właścicieli, tj. skarżących oraz do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] lub przez sąd powszechny ważności dokumentu nadania ziemi z grudnia 1954 r. jest konieczne. Badanie czy wystąpiła kwalifikowana niezgodność z prawem decyzji z 1968 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej S. K., nabytej w drodze umowy sprzedaży od S. Z., na rzecz którego wydany został ów przedmiotowy akt nadania ziemi, pozostaje niezależne od legalności samego aktu nadania ziemi z 1954 r. Również postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wpisanie ostrzeżenia o treści wskazanej wyżej, pozostają bez znaczenie dla toczącego się postępowania nieważnościowego. Zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji (por. NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 400/10). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż podnoszone przez skarżących kwestie nie stanowią zagadnień prejudycjalnych warunkujących zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w M. z [...] lipca 1968 r, którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha, położoną we wsi C., jako własność S. K. Nadto, jeszcze w kontekście skargi, w zakresie podnoszonego przez skarżących twierdzenia, iż Minister niezależnie od rozważań w przedmiocie zagadnienia wstępnego, powinien dokonać sprecyzowania przedmiotu, którego dotyczy decyzja z 1968r., należy podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postanowienia była wyłącznie kwestia zawieszenia postępowania nieważnościowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.