II SA/Wa 2523/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny, oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2011 r. 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Raportem z dnia [...] marca 2011 r. [...] M. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o "ponowne przeliczenie wysługi przepracowanych lat z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie po ukończeniu 16 roku życia", tj. okresu od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), po rozpatrzeniu wniosku ww., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania wymienionemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1992 r. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M. B. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2011 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Przedmiotowe odwołanie zostało przesłane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który przekazał je Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu ww. sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ II instancji wyjaśnił, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Wskazał, że unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Organ II instancji podniósł, iż w myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Komendant zaznaczył, że pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ II instancji wyjaśnił, że do oceny stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.), a następnie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.). Podniósł, iż zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Z kolei treść art. 6 pkt 2 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowi, że domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Natomiast z art. 3 ust. 3 ww. ustawy wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo. W ocenie Komendanta Głównego Policji, w rozpoznawanej sprawie, wobec braku stosownego zaświadczenia z urzędu gminy, należało oprzeć się na przedstawionych przez M. B., a następnie uzupełnionych przez organ, zeznaniach świadków. Komendant podkreślił, że świadectwa te są uwzględniane jedynie w przypadku zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, a organy je wydające opierają się na danych z akt osobowych pracowników oraz posiadanych ewidencji. Zwrócono uwagę, że ocena przedstawionych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy. Dodano, że pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. Komendant wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie świadkowie stwierdzili, że M. B. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców – S. i C. B. w K. w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r. Zeznali, że praca była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu, zaznaczyli, że poza pracą w gospodarstwie rolnym rodziców u M. B. nie było innego źródła utrzymania i że nie jest im wiadomym, czy z tytułu tej pracy ww. był ubezpieczony. Poinformowali, że widywali M. B. w zasadzie codziennie, podczas różnych prac w gospodarstwie należącym do jego rodziców. Stwierdzili, że wykonywał on prace w gospodarstwie również przed [...] czerwca 1988 r. i po [...] kwietnia 1992 r., aż do jesieni 1992 r. Dodatkowo zeznali, że ww. pracował stale i był widoczny o różnych porach dnia – zarówno w godzinach porannych, jak i popołudniowo-wieczornych. Organ II instancji uznał ww. zeznania świadków za niewiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez M. B. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r., w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, wskazując, że pozostają one w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Komendant Główny Policji podał, iż z akt osobowych ww. wynika, że M. B., zamieszkując w miejscowości K., w latach 1987-1992 był uczniem Technikum Budowlanego w P., co oznacza, że uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, co wymagało dodatkowo długotrwałych dojazdów do i ze szkoły (ponad 20 km w jedną stronę). Koniecznym było także poświęcenie przez ww. czasu na domowe przygotowanie się do zajęć. W związku z powyższym, zdaniem Komendanta, wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, mało prawdopodobnym było, aby miał on możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ II instancji zaznaczył dodatkowo, że ww. policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji nie przedstawił żadnej informacji o prowadzeniu przez rodziców gospodarstwa rolnego, jak również o swojej pracy w tym gospodarstwie. Tym samym, w ocenie organu II instancji, bardziej prawdopodobnym jest, że ww. świadczył w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania ww. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r. Pismem z dnia 24 października 2011 r. M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie rozkazu go poprzedzającego, zaliczenie wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] kwietnia 1992 r. do pracowniczego stażu pracy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu błędną wykładnię prawa materialnego, nadinterpretację obowiązujących przepisów oraz podważenie wiarygodności świadków, które, w ocenie skarżącego, jest nie do przyjęcia. W odpowiedzi na ww. skargę organ, uznając, że skarga nie jest zasadna, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów uznać należy, iż powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego spełniało wymogi art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pierwsza część zdania zacytowanej normy prawnej wskazuje więc na to, iż ustalenie stanu faktycznego winno nastąpić w sposób stanowczy. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego winien przedstawić, w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny, jaki wyłonił się w wyniku dokonania powyższych czynności. Konkludując, ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Skoro bowiem ustawodawca w art. 107 § 3 kpa posłużył się sformułowaniem "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń, czy przypuszczeń. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem przedstawienia ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia technikum z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił, w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków jest "mało prawdopodobnym" oraz, iż "bardziej prawdopodobnym" jest, że skarżący świadczył jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Posłużenie się przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozkazu personalnego ww. pojęciami nieostrymi nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do faktów. To zaś nie jest równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym, uznając, że skarżony rozkaz personalny narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa ustalić, w sposób stanowczy, stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione umożliwi prawidłową ocenę zasadności wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. ----------------------- 3