II SA/Gl 756/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżąca K. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o weryfikację przebiegu granic jej działki oznaczonej nr 1, położonej w K. przy ul. [...]. Wskazała na niezgodność pomiędzy powierzchnią tej działki wynikającą z treści ugody sądowej zawartej w dniu [...]r. przed Sądem Rejonowym w M. w sprawie o sygn. akt [...] – 220 m2, a powierzchnią ujawnioną w ewidencji gruntów na podstawie decyzji Geodety Miejskiego Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. – 210 m2. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca wielokrotnie składała dalsze pisma, wyjaśnienia i dokumenty na poparcie tezy, że w ewidencji gruntów działka nr 1 winna być określona jako działka o powierzchni 220 m2, nie zaś 210 m2. Dołączyła m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalające jej wniosek o sprostowanie usterki wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jak również pismo Przewodniczącej Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. z dnia [...] r. Z obu tych dokumentów wynika, że w ocenie sądu wieczysto-księgowego dla dokonania zmiany istniejącego wpisu w księdze wieczystej niezbędne jest przedstawienie dokumentu geodezyjnego. Z akt sprawy wynika też, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Na wystąpienia skarżącej organ pierwszej instancji udzielał pisemnych odpowiedzi, w których informował m.in., że zmiana w ewidencji gruntów jest możliwa, jednakże po uprzednim wykonaniu prac geodezyjnych na zlecenie i koszt zainteresowanych osób. Pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o ujawnienie nowego podziału w ewidencji gruntów wobec stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1987 r. Do pisma załączyła projekt podziału oraz wykaz zmian gruntowych sporządzone przez geodetę w dniu [...] r. na podstawie ugody sądowej z 1986 r. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącym ujawnienia podziału działki nr 2 w K. przy ul. [...]. W toku postępowania odbyły się dwie rozprawy administracyjne, a ponadto zgromadzone zostały dalsze wyjaśnienia i dokumenty dostarczone przez skarżącą. Pomimo podejmowanych przez organ prób ugodowego załatwienia sprawy, strony nie doszły do porozumienia. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił dokonania zmiany danych ewidencyjnych poprzez ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków podziału działki nr 2 w oparciu o przedłożoną dokumentację geodezyjną. Powołał się na przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287), zwanej dalej p.g.i.k., oraz na § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem MRRiB. W uzasadnieniu, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ wskazał, że stanowiący integralną część ugody sądowej z 1986 r. plan sporządzony na potrzeby postępowania sądowego nie zawierał danych liczbowych bądź innych informacji wskazujących położenie punktów granicznych. Na jego podstawie nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi w ugodzie sądowej numerami 1 i 2. Plan ten w ocenie organu nie może stanowić podstawy do odtworzenia granic ustalonych na gruncie. Organ przyznał, że opracowany na potrzeby postępowania podziałowego w 1987 r. projekt podziału nie odzwierciedla w pełni postanowień ugody sądowej z 1986 r., gdyż powierzchnie nowo wydzielonych działek różnią się o 10 m2 na niekorzyść działki skarżącej. Wskazał przy tym, że na potrzeby tego ostatniego postępowania sporządzony został protokół graniczny, podpisany przez strony, w tym obecnie skarżącą, świadczące o zgodzie na proponowany przebieg granic. Z kolei przedstawiona w toku postępowania dokumentacja geodezyjna z 2010 r. nie realizuje w pełni zapisów zawartych w ugodzie sądowej z 1986 r., albowiem wykazuje inny przebieg granicy niż przedstawiony na planie stanowiącym integralną część ugody. Sprzeciw w stosunku do tej koncepcji wniósł ponadto uczestnik postępowania J.P. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na przepisy p.g.i.k. oraz rozporządzenia MRRiB wskazał, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie obrazuje stan prawny nieruchomości wcześniej ustalony. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich do nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że jakkolwiek ugoda sądowa stanowić mogła podstawę do ujawnienia podziału nieruchomości, to jednak dokumentacja geodezyjna sporządzona przez geodetę na potrzeby tamtego postępowania nie spełniała wymogów do ujawnienia zmian w ewidencji. Złożony przez skarżącą projekt podziału z 2010 r. dotyczył podziału działki nr 2, gdy tymczasem w ewidencji gruntów ujawnione są działki na podstawie podziału z 1987 r. – nie zaś działka nr 2. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że stwierdzona została nieważność decyzji podziałowej z 1987 r. Obecne wpisy są bowiem zgodne z wpisami w księgach wieczystych i one kształtują obecny stan prawny nieruchomości. Brak jest możliwości przywrócenia w ewidencji wpisu działki nr 2, gdyż obszar gruntu, który działka ta obejmowała stał się na mocy ugody sądowej niejednorodny pod względem prawnym. To właśnie brak w operacie działki nr 2 uniemożliwiał realizację wniosku skarżącej o ujawnienie nowego podziału tej działki, która de facto nie istnieje. Organ odwoławczy krytycznie natomiast ocenił pozostałe argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jednakże uznał, iż uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na treść uzasadnienia zebrany w sprawie materiał wskazuje na konieczność odmowy wprowadzenia żądanych zmian. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła obrazę art. 7 – 9, art. 12, art. 76, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż o weryfikację wpisu w ewidencji, polegającą na doprowadzeniu tego wpisu do stanu zgodnego z treścią ugody sądowej z 1986 r., stara się bezskutecznie już od 2007 r. Powołała się na przepisy rozporządzenia MRRiB, z których wynika, że to na organie prowadzącym ewidencję spoczywa obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stałej aktualności. Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja geodezyjna, na podstawie której możliwe było dokonanie zmian zgodnie z treścią ugody sądowej. Chodzi o dokumentację sporządzoną w 2010 r. i przyjętą do zasobu geodezyjnego. Do tej okoliczności organy w ogóle się nie odniosły. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Pismem procesowym z dnia [...]r. skarżąca uzupełniła skargę podnosząc dodatkowe argumenty uzasadniające jej wnioski, dołączając kopie dokumentów, które znajdowały się już w aktach administracyjnych. Pismem z dnia [...]r. uczestnik postępowania J. P. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, kwestionując zasadność twierdzeń skarżącej, a także podnosząc inne kwestie sporne wykraczające poza granice niniejszego postępowania. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. skarżąca podtrzymała skargę i oświadczyła, że nie jest możliwe zaakceptowanie przebiegu granicy w linii prostej z uwagi na istniejącą zabudowę. Pełnomocnik organu odwoławczego wniosła o oddalenie skargi wskazując, że jedyna możliwość uregulowania sporu oraz doprowadzenia do zgodności stanu prawnego ze stanem ewidencyjnym, to przeprowadzenie rozgraniczenia. Z kolei uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi powołując się na swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z tymi przepisami Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 22 ust. 3 p.g.i.k. osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (a więc m.in. właściciele nieruchomości) zgłaszając zmiany w operacie gruntów obowiązane są na żądanie organu dostarczyć niezbędne dokumenty do wprowadzenia tych zmian. O tym, jakie to mają być dokumenty stanowi szczegółowo § 46 ust. 2 rozporządzenia MRRiB. Z zestawienia tych przepisów wynika, że organ ewidencyjny nie jest władny do wprowadzenia zmian bez wymienionych dokumentów, ani też na podstawie innych dokumentów, niż wymienione w powołanym przepisie. Skarżąca przedłożyła w toku postępowania szereg dokumentów, w tym opracowanie geodezyjne z 2010 r., przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Opracowanie to jednak, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, nie mogło stanowić podstawy do wprowadzenia zmian, albowiem dotyczyło podziału działki ewidencyjnej, która w ogóle nie figuruje w ewidencji. Nie było też możliwe, aby na skutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1987 r. przywrócić stan ewidencyjny sprzed tego podziału. Stan prawny został bowiem ukształtowany ugodą sądową z 1986 r., na mocy której dokonano działu spadku m.in. w taki sposób, że ówczesna działka nr 2 została podzielona na dwie inne działki, których własność przyznano różnym osobom. Faktem jest, że ujawnienie tego stanu prawnego w ewidencji gruntów nastąpiło niezgodnie z planem stanowiącym integralną część tej ugody. Przyczyny, z powodu których tak się stało zostały dostatecznie w toku postępowania wyjaśnione. Plan ten nie spełniał bowiem warunków umożliwiających wprowadzenie zmian w ewidencji. Skoro tak, to stwierdzić przyjdzie, że ugoda sądowa, a konkretnie załączony do tej ugody plan, dotknięte były wadą formalną. Nie jest jednak rolą ani organów ewidencyjnych, ani też sądu administracyjnego weryfikacja ugód zawartych w postępowaniu sądowym. Mają one bowiem moc orzeczenia sądu powszechnego i podlegać mogą wzruszeniu jedynie w postępowaniu przed tym sądem. Słusznie też zwraca uwagę organ odwoławczy, że na podstawie ugody z 1986 r. ujawniony został stan wieczysto-księgowy nieruchomości, a zmiana tego stanu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ewidencyjne nie jest możliwa. Trudno w tym miejscu nie zwrócić uwagi, że w istocie na dzień dzisiejszy istnieje rozbieżność pomiędzy treścią ugody sądowej z 1986 r. a wpisem w operacie ewidencji gruntów. Ta rozbieżność, jak słusznie zauważa skarżąca polega na niezgodności powierzchni działek ustalonej przez strony w ugodzie, a powierzchnią tych działek ujawnioną w ewidencji. Słusznie też zauważa skarżąca, że obowiązkiem organów ewidencyjnych jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Organy ewidencyjne są jednak związane granicami wniosku w sprawie prowadzonej na wniosek, a za taką należy uznać niniejszą sprawę. W toku tego postępowania wniosek skarżącej w zakresie jej żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów został sprecyzowany pismem z dnia [...] r. poprzez dołączenie konkretnego opracowania geodezyjnego. To zaś opracowanie, z przyczyn wyżej omówionych, nie mogło stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na spór co do faktycznego przebiegu granic (a tym samym co do powierzchni działek) pomiędzy skarżącą a uczestnikiem postępowania. Tymczasem istotą ewidencji jest ujawnienie istniejącego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, nie zaś ustalanie tego stanu. Poprzez wprowadzenie zmian przedmiotowych na podstawie dokonanej we własnym zakresie weryfikacji wcześniejszych dokumentów, organ ewidencyjny przekroczyłby swoje kompetencje, albowiem dokonałby w istocie ustalenia stanu prawnego. Ustalenie tego stanu w sytuacjach spornych należy do właściwości sądów powszechnych, a nie do organu ewidencyjnego. Zauważyć też przyjdzie, że podnoszone przez skarżącą okoliczności co do interpretacji zapisów ugody z 1986 r. są wiarygodne i w istocie wymagają uregulowania prawnego. Nie sposób jednak w postępowaniu administracyjnym doprowadzić na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa do takiej zmiany w ewidencji gruntów, która odzwierciedlałaby postulowany przez skarżącą stan faktyczny. W ocenie Sądu niezbędne jest w tym zakresie dokonanie stosownej czynności cywilnoprawnej (np. tak jak sugerował w toku postępowania organ odwoławczy – np. zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego lub doprowadzenie do wydania orzeczenia sądowego), względnie przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, zmierzającego bądź to do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), bądź też do ustalenia prawa w trybie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Prawomocne orzeczenie sądu w takiej sprawie stanowiłoby podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności zgromadzony i oceniony przez organy materiał, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, na które to naruszenie wskazuje skarżąca w skardze. Zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia, a ocena tego materiału mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Nie istniała też potrzeba dalszego uzupełnienia tego materiału. Za naruszenie przepisów postępowania uznać natomiast należy to naruszenie, które polegało na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Zgodzić się bowiem przyjdzie ze skarżącą, że postępowanie zostało zainicjowane jej wnioskiem z 2007 r., a nie jak błędnie wskazują organy – w 2010 r. Naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, jakkolwiek uznać należy za istotne, to jednak nie mające wpływu na ostateczny wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 53, poz.270).