I SA/Wa 1563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2011 r. nr: [...] o ustaleniu na rzecz E. i A. małż. K. odszkodowania za nieruchomość położoną w S. oznaczona jako działka ew. nr [...]o pow. [...] m2, która w następstwie prawomocnej decyzji zatwierdzających podział nieruchomości należącej do ww. małżonków, przeznaczona została pod budowę drogi publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prawomocną decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 93 ust.1, art. 96 ust. 1 i 98 ust. 1 i 3 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zatwierdził na wniosek E. i A. małż. K. podział będącej ich własnością działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w S., w rejonie ul. [...] na [...] działek o nr nr: [...] do [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że podział ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. i został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. E. i A. małżonkowie K. oraz spółka J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. wystąpili do Starosty Powiatu [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone w wyniku powyższego podziału pod drogi, a obejmujące działki nr [...] oraz nr [...]. Następnie J. sp. z o.o. reprezentowana przez A. K., pismem z [...] lutego 2009 r. w nawiązaniu do uprzednio złożonego wniosku wyjaśniła, że wnosi o odszkodowanie za działkę nr [...]. Nieruchomość ta została wniesiona tytułem wkładu niepieniężnego do spółki na podstawie aktu notarialnego z [...] października 2003 r. rep A nr [...]. Sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez organy. Pierwszą wydaną przez Starostę [...] decyzję z [...] marca 2009 r., odmawiającą ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], uchylił Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2009 r. ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne jakich dopuścił się Starosta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz E. i A. małżonkow K. odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w łącznej wysokości [...] złotych. Stwierdził również, że ww. działka przeszła z mocy prawa, w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Gminy Miasto S. oraz zobowiązał Burmistrza Miasta S. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że wprawdzie w decyzji podziałowej nie ustalono przeznaczenia działki nr [...], jednakże stwierdzono, że zatwierdzony podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie natomiast z wypisem z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienia opiniującego podział działki nr [...], działka nr [...] leży na terenie określonym w obowiązującym wówczas planie jako teren ulicy głównej klasy technicznej [...] symbol [...]. W tym stanie rzeczy działka ta, jako wydzielona pod drogę publiczną (określoną planem), zgodnie z dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n., przechodzi z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. To zaś w myśl ust. 3 powołanego artykułu prowadzi do obowiązku wypłaty odszkodowania za odjętą własność, w wysokości uzgodnionej pomiędzy byłym właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że ustalając wysokość odszkodowania, opierał się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] marca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – G. S. Operat ten zdaniem Starosty wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość nieruchomości w postaci wartości gruntów i naniesień sadowniczych jest wartością rynkową i daje podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ wskazał jednocześnie, że ustalając odszkodowanie, uwzględnił wniosek A. K. o niepomniejszanie tego odszkodowania o wartość służebności przesyłu, uznając że służebność ta nie powstała wskutek działania poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz Miasta S. domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazywał on, że tylko część działki nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną, a ponadto w związku z wydaniem [...] stycznia 2009 r. decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt podziału spornej nieruchomości na trzy kolejne działki, w tym działkę o nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczoną pod realizację celu publicznego i działkę nr [...]. Obecnie prowadzone jest zaś na wniosek właściciela nieruchomości – J. sp. z o.o. – postępowanie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 1997 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mające na celu przeniesienie własności ww. działek na rzecz gminy. Ponadto odwołujący podniósł, iż od wydania decyzji podziałowej z [...] października 2001 r., działka nr [...] była przedmiotem dwukrotnego obrotu cywilnoprawnego dokonanego aktami notarialnymi. W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie Starosty [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, oceniając że sprawa odszkodowania za działkę nr [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Powołując się na treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ odwoławczy wywodził, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnoprawnym odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki te pod drogę w rzeczywistości zostały przeznaczone. Zatem z treści decyzji podziałowej oraz postanowień obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z którym podział musi być zgodny) w sposób jednoznaczny wynikać musi, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło jego nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z treści decyzji podziałowej z [...] października 2001 r., jak też poprzedzającego tę decyzję postanowienia Burmistrza Miasta S. z [...] kwietnia 2001 r., pozytywnie opiniującego podział działki nr [...], nie wynika natomiast jednoznacznie, że działka nr [...] o pow. [...] m2 wydzielona została pod drogę publiczną. Wskazują one jedynie, że działka nr [...] o pow. [...] m2 zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. znajduje się w części na obszarze zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z usługami podstawowymi oraz dopuszczeniem nieuciążliwych zakładów produkcyjno-usługowych, a w części ma stanowić "ulicę główną klasy technicznej [...]". W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest natomiast wypisu i wyrysu z wyżej wymienionego planu, który by przewidywał w dacie wydania decyzji podziałowej przeznaczenie całej lub tylko części przedmiotowej nieruchomości pod drogę, wskazującego jej linie rozgraniczenia. Jest to zaś, jak podkreślił Wojewoda, zasadnicza przesłanka wystąpienia skutku przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Dopiero szczegółowa analiza treści planu obowiązującego w dacie [...] października 2001 r. pozwoli ustalić czy przewidywał on wydzielenie działek pod drogę publiczną. Tymczasem dokumenty takie nie zostały dołączone do akt sprawy i nie zostały szczegółowo przeanalizowane przez organ prowadzący postępowanie. Wbrew zaś stanowisku Starosty wyrażonemu w pierwszoinstancyjnej decyzji, w aktach sprawy znajduje się jedynie potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., a uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z [...] kwietnia 1982r., podjęta została w dniu [...] maja 2002 r., a więc po dacie wydania decyzji podziałowej Kolejną wadą postępowania wytkniętą przez Wojewodę była niewłaściwa ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zawierającego wycenę działki nr [...]. Zdaniem Wojewody wycena ta wykonana została w sposób nieuwzględniający szczegółowe zasady i tryb przewidziane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. – w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest ona niespójna wewnętrznie, brak w niej istotnych z punktu widzenia celu wyceny informacji, a tym samym nie może być ona uznana za wiarygodny dowody w sprawie. Wojewoda wskazał w tym kontekście m.in. na niezgodne rzeczywistością ustalenia rzeczoznawcy w zakresie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej (w operacie tym rzeczoznawca wskazał bowiem, iż właścicielem nieruchomości jest J. sp. zo.o., podczas gdy faktycznym właścicielem przedmiotowej działki w ww. dacie były osoby fizyczne) oraz brak zawarcia przez rzeczoznawcę informacji o przeznaczeniu działki [...] przewidzianym w planie miejscowym. Wad tych nie dostrzegł organ pierwszej instancji, co zdaniem Wojewody świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie było przez ten organ przeprowadzone wystarczająco wnikliwie, a tym samym przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wytknął także Staroście [...], iż wbrew brzmieniu art. 128 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., uwzględnił on w kwocie ustalonego na rzecz małż. K. odszkodowania wartość prawa służebności przesyłu. Tymczasem kwotę odszkodowania z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, istniejącego na nieruchomości w dacie zatwierdzającej podział, winno się wypłacić osobom, którym w tej dacie prawo to przysługiwało. Niezależnie od powyższego wskazał on, że zaskarżona decyzja podlegać musiała uchyleniu, gdyż nie rozstrzygała o całości wniosku E. i A. małż. K., którzy w swoim podaniu wnioskowali również o odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. [...] m2. W tym zaś zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, a zatem wniosek stron w odniesieniu do ww. działki nie został rozpoznany, co stanowi naruszenie art. 104 k.p.a. Konkludując Wojewoda [...] stwierdził, iż przy ponownie prowadzonym postępowania organ pierwszej instancji zbada czy zostały spełnione przesłanki materialnoprawne warunkujące uzyskanie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. W przypadku zaś ustalenia, że te przesłanki zostały spełnione niezbędne będzie podjęcie czynności w celu zlecenia wykonania operatu szacunkowego określającego wartość spornej nieruchomości. Do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, nie jest bowiem uprawniony organ odwoławczy ze względu na zasadę instancyjności i określone w art. 136 k.p.a. granice postępowania dowodowego prowadzonego przed tym organem. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. K. i A. K. Skarżący podkreślali, że z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, działka nr [...] przeszła w całości na własność Gminy Miasta S. za odszkodowaniem. Wniosek złożony przez nich w dniu [...] listopada 2005 r. dotyczył dwóch działek, jednakże został on zmieniony w dniu [...] czerwca 2008 r. i zmiana ta polegała na wszczęciu dwóch odrębnych postępowań dla każdej z działek osobno. Skarżący zakwestionowali stanowisko Wojewody wskazujące na wadliwość operatu szacunkowego, podkreślając, że został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i był przedstawiony na rozprawie, na której zaakceptowali jego treść. Podnosili ponadto, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda [...] opierał się na niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopiach dokumentów. Uchylanie się zaś przez Burmistrza S. przed zapłatą należnego odszkodowania, jak też zaskarżona decyzja stoi w rażącej sprzeczności z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzjach i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieś należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Wojewody [...] o charakterze kasacyjnym, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym nowelizacją tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w sytuacji stwierdzenia istotnych wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, spowodowanych naruszeniem norm postępowania, w konsekwencji których ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, w zgodzie z normami prawa materialnego. Przy czym wad tych organ odwoławczy nie może sanować w procesie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., ze względu na znaczny zakres tego postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przy podejmowaniu takich rozstrzygnięć, nie dochodzi zatem do rozpoznania istoty sprawy objętej żądaniem jednostki, ale wyłącznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji i nakazania ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, ze względu na stwierdzone wady i braki w pierwotnie prowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm.; dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Warunkiem sine qua non uzyskania w tym trybie odszkodowania jest zatem stwierdzenie, że podział nieruchomości był realizowany na wniosek jej właściciela, a wydzielenie w tym postępowaniu działki gruntu powiązane było z jej przeznaczeniem pod budowę (rozbudowę) drogi publicznej – gminnej, wojewódzkiej czy też krajowej. Tylko bowiem wówczas, w myśl art. 98 ust. 1 dochodzi do skutku odjęcie z mocy prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi gruntu i uwłaszczenie nim właściwej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, co w dalszej kolejności prowadzić musi do ustalenia odszkodowania za utraconą własność. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] ocenił, że przesłanki te zostały spełnione, a tym samym po wyczerpaniu trybu uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji (z negatywnym skutkiem), możliwe było jego ustalenie na drodze postępowania administracyjnego. Z oceną tą nie zgodził się Wojewoda [...] uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla stwierdzenia zaistnienia skutku przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n., a to w związku z niewyjaśnieniem czy wydzielenie działki nr [...], było związane z jej przeznaczeniem pod drogę publiczną. Zaś samo ustalenie odszkodowania nastąpiło, zdaniem Wojewody, w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętej decyzji kasacyjnej ma ustalenie, czy w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy właściwie ocenił, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, ze względu na istotne braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego, których usunięcie wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego. W sprawie bezsporne jest, że cel w jakim nastąpiło wydzielenia ww. działki w decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] z [...] października 2001 r. nie został określony. Brak jest również wskazania tego celu w postanowieniu z [...] kwietnia 2001 r. pozytywnie opiniujący wstępny podział nieruchomości. W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia wskazano jedynie, że część działki ew. nr [...] (bez oznaczenia jej granic) leży na "terenach ulicy głównej klasy technicznej KN II, jezdnia szer. 2 x 7,0 m, linia regulacyjna 45,0 m (symbol B30 RP/G)". W tej sytuacji ustalenie przeznaczenia wydzielonej nieruchomości możliwe było wyłącznie w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego w dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału, z którym musiał on być zgodny, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.g.n. Planem tym był wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. Z treści uzasadnienia decyzji Starosty S. nie wynika jednak by tan akt prawa miejscowego został przez organ poddany jakiejkolwiek analizie. W aktach administracyjnych brak jest również wypisu i wyrysu z tego planu. Jedynym dokumentem, określającym przeznaczenie działki nr [...], znajdującym się w aktach sprawy, jest wypis z planu miejscowego zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] maja 2002 r., a więc obrazujący przeznaczenie tej nieruchomości jakie uzyskała ona blisko pół rok po jej wydzieleniu (vide: zaświadczenie nr [...] z [...] lipca 2002 r.). Dokument ten nie mógł zatem stanowić miarodajnego dowodu na potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości istniejącego w dacie jej wydzielenia. W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z organem wojewódzkim, że rozpoznający sprawę Starosta S. formułując swoje stanowisko, iż wydzielenie działki nr [...] podyktowane było jej przeznaczeniem pod drogę publiczną, nie opierał się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a poczynione przez niego w tym zakresie ustalania, miały w rzeczywistości charakter dowolny, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Już tylko te wady postępowania uzasadniały, w ocenie Sądu, skorzystania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Prowadzenie bowiem w ww. zakresie postępowania dowodowego przez Wojewodę, oznaczałoby, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, ustalane by były dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co niewątpliwie wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego. Zasadność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji uzasadniona jest również tym, że nawet w sytuacji, gdyby organ odwoławczy dokonał w ww. zakresie własnych ustaleń stanu faktycznego (i ewentualnie potwierdził stanowisko Starosty co do przejścia własności działki nr [...] na rzecz gminy) nie mógłby wydać rozstrzygnięcia o treści przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., z uwagi na wadliwie sporządzony operat szacunkowy z [...] marca 2001 r., co wykluczało uznanie tego dokumentu za wiarygodny dowód w sprawie. Dokonując bowiem wyceny rzeczoznawca majątkowy, wbrew dyspozycji przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. – w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie ustalił stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału lecz na datę późniejszą, o czym świadczy wskazanie jako właściciela działki [...] spółki z o.o. J., a nie uprzednich jej właścicieli - małżonków K. Nie określił on także przeznaczenia nieruchomości, z której działka został wydzielona, do czego obligował go ww. § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wśród przyjętych zaś źródeł merytorycznych na potrzeby wyceny (pkt 4.3.9 opertau) rzeczoznawca wymienił projekt decyzji z [...] stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia podziału wycenianej działki, bez wyjaśnienia w dalszej części operatu, jaki wpływ na przyjęte w wycenie założenia oraz ustaloną wartość działki miał wywierać jej podział, realizowany 8 lat później. Skoro zatem wycena nieruchomości dokonana została przy wadliwie ustalonych założeniach wyjściowych, to uprawniona była ocena organu, kwestionująca jego wartość dowodową. Mieści się ona przy tym w ustalonych w art. 80 k.p.a. granicach swobodnej oceny dowodów. Podnoszony zaś przez skarżących argument, o niekwestionowaniu przez nich operatu rzeczoznawcy, nie może przesądzać o jego zgodności z prawem, a tym samym formułowany w skardze na tym tle zarzut nieuprawnionego podważania przez organ wiarygodności operatu, uznać należy za nietrafny. Prawidłowe ustalenie odszkodowania, wymagać zatem będzie zlecenie przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego nowej wyceny, co wiąże się z kolei z obowiązkiem umożliwienia stronie poddania takiej wyceny weryfikacji w ramach dwukrotnie prowadzonego postępowania rozpoznawczego. To zaś, niezależnie od wyżej wymienionych wad postępowania prowadzić musiało do uchylenia przez organ wojewódzki pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty S. Sporządzenie bowiem nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego i ustalenie w oparciu o zawartą nim wycenę kwoty odszkodowania, naruszałoby zasadą instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i wynikające z niej ww. gwarancje procesowe stron. Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że ustalona kwota odszkodowania winna być pomniejszona, a nie podwyższona o ustanowione na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (prawo przesyłu), o czym expressis verbis stanowi art. 128 ust. 2 u.g.n. Nie jest natomiast trafne stanowisko Wojewody, iż rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania w stosunku do jednej z dwóch objętych pierwotnym wnioskiem działek, stanowi naruszenie art. 104 k.p.a. Jak wynika bowiem z treści skargi w sprawie drugiej działki (dz. nr [...]) prowadzone jest odrębne postępowanie, zgodnie ze zmodyfikowanym, przez same strony wnioskiem. Takie działanie organu uznać należy zatem za prawidłowe. Mimo bowiem tego, że w sprawach tych tożsama jest materialnoprawna podstawa roszczenia odszkodowawczego (art. 98 ust. 3 u.g.n.) oraz tożsame są strony, które go dochodzą, to podstawą zaktualizowania się tego roszczenia jest odjęcie własności konkretnej zindywidualizowanej nieruchomości. To właśnie odjęcie własności konkretnych nieruchomości ukształtowało materialnoprawny stosunek administracyjny i wyznaczyło granice indywidualnych odrębnych spraw administracyjnych prowadzonych w przedmiocie ustalenia odszkodowań. Zatem podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania należnego z tytułu odjęcia własności jednej działki, nie można traktować jako rozstrzygnięcia częściowego w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Powyższe nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż wobec innych stwierdzonych wad postępowania pierwszoinstancyjnego, brak zasadności jednego z czynionych Staroście zarzutów, nie mógł mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Za chybione uznać należy zarzuty skargi wskazujące na naruszenia przez Wojewodę [...] art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. C83/389). Zważyć bowiem należy wydanie decyzji kasacyjnej nie oznacza pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie (o ile takie wywłaszczenie nastąpiło), a jedynie przenosi postępowanie w tym przedmiocie ponownie na etap pierwszoinstancyjny. Nie jest również trafny zarzut, iż w toku postępowania odwoławczego Wojewoda opierał się na nieuwierzytelnionych dokumentach. Przekazane wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy zawierają bowiem w większości dokumenty oryginalne lub kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Znajdujące się zaś w tych aktach pojedyncze kserokopie dokumentów, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając zatem na uwadze, że zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak zasadniczy i obszerny oraz uwzględniając konieczność uzupełnienie materiałów dowodowych (w tym ewentualne zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego), to nie budzi wątpliwości Sądu, że taki stan rzeczy upoważniał organ wojewódzki do wydania decyzji kasacyjnej i nakazania ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę [...]. Stwierdzone wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły być bowiem sanowane przez organ odwoławczy, gdyż wykraczałoby to poza granice postępowania uzupełniającego, wyznaczone art. 136 k.p.a. To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie przepisów art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak sentencji.