II SA/Wa 2558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. M. M. skierował do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...]. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. wysłał do Proboszcza swoje oświadczenie woli o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego połączone z prośbą o sprostowanie jego nieaktualnych danych osobowych. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym Proboszcz wyjaśnił, że osoba zainteresowana wystąpieniem z Kościoła Katolickiego musi osobiście przed Proboszczem Parafii swego miejsca zamieszkania złożyć stosowne oświadczenie w obecności dwóch świadków. Dopiero na tej podstawie dokonywany jest stosowny wpis do księgi chrztów. M. M. zaznaczył, że pomimo jego kolejnego pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. w powyższej kwestii, Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] nie uczynił zadość jego oświadczeniu i prośbie. Toteż wniósł, by Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych doprowadził do sprostowania jego nieaktualnych danych osobowych przez Proboszcza wymienionej Parafii w trybie art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), wydając w tym względzie decyzję administracyjną na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, stosując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 22 i art. 43 ust. 2 ww. ustawy o ochronie danych osobowych, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi M. M. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Artykuł 43 ust. 1 pkt 3 stanowi zaś, że z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. GIODO stwierdził, że w takiej sytuacji, wobec treści art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej, to natomiast oznacza, że postępowanie w niej wszczęte nie może się toczyć i z uwagi na jego bezprzedmiotowość podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. wyraził niezadowolenie z podjętego przez GIODO rozstrzygnięcia, wskazując, że zostało ono wydane w oparciu o sprzeczny z ustawodawstwem europejskim, w szczególności z dyrektywą 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r., s. 31 ze zm.), przepis art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż z jego treści błędnie wyłączono właściwość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawach przetwarzania danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego. Zdaniem zainteresowanego, GIODO powinien w jego sprawie wydać decyzję merytoryczną, kierując się prawem wspólnotowym, zważywszy, że Polska jest członkiem Wspólnoty Europejskiej. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i argumentując, że w związku z treścią art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, organ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, ukierunkowanego na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, nie może też podejmować czynności kontrolnych, z wyłączeniem jedynie prawa złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. M. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych, poprzez błędne przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W ocenie skarżącego, GIODO winien stosować wprost uregulowania wspólnotowe, jako że Państwo Członkowskie Unii Europejskiej jest zobowiązane do implementowania i stosowania na swoim obszarze rozwiązań prawnych przyjętych w ramach Wspólnoty. Powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 listopada 2003 r. o sygn. akt C-101/01, wskazując, że działalność niezarobkowa lub religijna nie może być traktowana na równi z rodzajami działalności wymienionymi w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46/WE i nie jest zatem objęta tym wyłączeniem, gdyż tak stwierdził Trybunał. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Sformułował także wniosek, by Sąd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię prawa wspólnotowego, w szczególności o to, czy przepis art. 3 ust. 2 ww. dyrektywy 95/46/WE obejmuje przetwarzanie danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Udzielając odpowiedzi na skargę, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach. Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...], będący uczestnikiem niniejszego postępowania, nie przedstawił stanowiska procesowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) jest regulacją stwarzającą prawne podstawy stosowania ochrony państwowej w sytuacjach nielegalnego przetwarzania danych osobowych obywateli przez zarówno podmioty prawa publicznego, jak i podmioty prawa prywatnego, posługujące się ich danymi osobowymi. W celu realizacji tej ochrony, organ ochrony danych osobowych został wyposażony w kompetencje władcze, umożliwiające mu sankcjonowanie stwierdzanych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych może więc – w drodze decyzji administracyjnej – nakładać stosowne nakazy bądź zakazy, których zasadniczą rolą jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Jednak wydanie decyzji merytorycznej możliwe jest jedynie wówczas, gdy ingerencja organu jest w ogóle dopuszczalna, wszak nie każdy stan faktyczny pozwala na stosowanie wspomnianej ochrony prawnej. Organ ochrony danych osobowych jest bowiem zobowiązany do merytorycznego rozstrzygania tylko w tych sytuacjach, w jakich przepisy ustawy o ochronie danych osobowych pozwalają mu na wydanie odpowiedniego zakazu bądź nakazu. GIODO, oceniając stan sprawy i dokonując subsumpcji, stwierdza w pierwszej kolejności, czy kwestionowane przetwarzanie danych osobowych pozwala mu na władczą ingerencję, w dalszej kolejności zaś, czy znajduje oparcie choćby w jednej z legalnych podstaw przetwarzania danych osobowych, i w zależności od występujących w sprawie ustaleń – organ albo wydaje nakaz lub zakaz, albo odmawia uwzględnienia wniosku, ewentualnie umarza postępowanie. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść art. 43 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Zgodnie z brzmieniem art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Z kolei w myśl art. 43 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Z przepisów tych wynika, że nie jest dopuszczalna merytoryczna ingerencja GIODO w sprawach przetwarzania danych osobowych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Innymi słowy, organ ochrony danych osobowych nie może badać legalności przetwarzania danych osobowych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. M. M., kierując do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...], w związku z jego oświadczeniem o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego, oczekiwał od organu, by ten doprowadził do sprostowania jego nieaktualnych danych osobowych przez Proboszcza wymienionej Parafii w trybie art. 14 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, wydając w tym względzie decyzję administracyjną na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Z punktu widzenia interesu skarżącego, zasadnym wydaje się być pytanie, dlaczego ustawodawca, mocą cyt. wyżej przepisów, wykluczył w sprawach przetwarzania danych osobowych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego, merytoryczną ingerencję organu ochrony danych osobowych? Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga w niniejszej sprawie przede wszystkim analizy podstaw ustrojowych, wszak Kościół Katolicki należy do instytucji o uregulowanej sytuacji prawnej, bowiem jego funkcjonowanie zostało unormowane zarówno w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w umowie międzynarodowej, jaką jest Konkordat, oraz w ustawach, wobec których umowa międzynarodowa korzysta z prawa pierwszeństwa. W świetle art. 25 ust. 1 Konstytucji RP, kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione. Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym (ust. 2). Stosunki między Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego (ust. 3). Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy (ust. 4). Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (ust. 5). Ustrojodawca, gwarantując równoprawność wszystkim kościołom i związkom wyznaniowym w Polsce, zwraca uwagę, że stosunki w relacji Państwo – kościoły i związki wyznaniowe kształtowane są na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Choć nie zostało to wyrażone wprost (expressis verbis), to jednak "autonomia", o której mowa w cyt. przepisie, niewątpliwie świadczy, że intencją ustrojodawcy było zachowanie rozdziału między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi. Władze publiczne mają więc zachowywać bezstronność zarówno w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, jak również zapewnić swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Zatem konstytucyjny rozdział między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi uzasadnia niedopuszczalność ingerencji organów władzy publicznej w kwestie wewnętrznych relacji danego kościoła z jego wyznawcami, co oznacza, że w sprawie takiej, jak niniejsza, organ ochrony danych osobowych nie ma prawnej możliwości ingerowania w proces przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...]. W tym przypadku chodzi bowiem o wewnętrzną relację Kościół Katolicki – wierny, która to relacja wyłączona jest spod właściwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jako organu władzy publicznej – organu Państwa. Prezentowanego przez Sąd stanowiska nie zmienia analiza przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), a wręcz przeciwnie – potwierdza je, stanowiąc w art. 2, że Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. W art. 3 ust. 1 wskazano, że ustawa niniejsza określa zasady stosunku Państwa do Kościoła, w tym jego sytuację prawną i majątkową. Natomiast w sprawach odnoszących się do Kościoła, nie uregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami (ust. 2). Również Konkordat nie wprowadza w przedmiotowej kwestii rozwiązań, które zmieniałyby przedstawioną ocenę. Skarżący, kwestionując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, twierdzi, że są one nieprawidłowe, gdyż GIODO winien uwzględnić uregulowania prawa wspólnotowego, jako że Rzeczpospolita Polska należy do Wspólnoty Europejskiej. Jego zdaniem, organ, stosując przepisy art. 43 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, całkowicie pominął dyrektywę 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r., s. 31 ze zm.), a w szczególności jej art. 3 ust. 2 tiret pierwsze, nie zwracając przy tym uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 listopada 2003 r. o sygn. akt C-101/01. Dokonując analizy zarzutów i wniosków, jakie skarżący zawarł w skardze, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ust. 2 tiret pierwsze ww. dyrektywy 95/46/WE, niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty, jak np. dane, o których stanowi tytuł V i VI Traktatu o Unii Europejskiej, a w żadnym razie do działalności na rzecz bezpieczeństwa publicznego, obronności, bezpieczeństwa Państwa (łącznie z dobrą kondycją gospodarczą Państwa, gdy działalność ta dotyczy spraw związanych z bezpieczeństwem Państwa) oraz działalności Państwa w obszarach prawa karnego. Z pierwszej części tego przepisu wprost wynika, że dyrektywa wyłącza spod zakresu swego stosowania przetwarzanie danych osobowych w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty. Skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje rozdział między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi na zasadzie autonomii, to nie można przyjąć, by zakresem prawa Wspólnoty (prawa Państw Członkowskich) było objęte przetwarzanie danych osobowych wyznawców Kościoła Katolickiego przez tenże Kościół w relacji czysto wewnętrznej. Sfera wewnętrznych relacji Kościoła Katolickiego i jego wiernych nie jest bowiem objęta prawem Państwa Członkowskiego, a tym samym – nie wchodzi w zakres prawa Wspólnoty. Oznacza to, że przetwarzanie przez Kościół Katolicki danych osobowych jego wiernych nie korzysta z ochrony państwowej, a przez to także i wspólnotowej. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że ww. dyrektywa nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie i nie ma przy tym konieczności odnoszenia się do dalszej części tego przepisu, gdyż ta nie dotyczy zaistniałego w niej stanu faktycznego. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie miał zatem podstaw do jej stosowania. Z tego też względu Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 3 ust. 2 ww. dyrektywy 95/46/WE. Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej co do tego, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 listopada 2003 r. o sygn. akt C-101/01 wskazuje kierunek, w którym – zgodnie z oczekiwaniami skarżącego – winna zmierzać wykładnia cyt. przepisu art. 3 ust. 2 ww. dyrektywy 95/46/WE. Wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, w którym B. Lindqvist świadczyła nieodpłatnie pracę na rzecz jednej z parafii kościoła protestanckiego w Szwecji, a zatem pozostawała z tymże kościołem w relacji zewnętrznej, co oznacza – zdaniem Sądu – że w pełni uzasadnioną jest teza Trybunału, w myśl której działalność niezarobkowa lub religijna, taka jak prowadzona przez B. Lindqvist, nie może być traktowana na równi z rodzajami działalności wymienionymi w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46/WE i nie jest objęta tym wyłączeniem. Innymi słowy, Trybunał Sprawiedliwości uznał, że ta działalność, którą podejmowała B. Lindqvist na rzecz kościoła, nie wyłącza stosowania dyrektywy, wszak chodzi w niej o relację zewnętrzną, pozwalającą na ingerencję organów władzy publicznej, której to relacji nie ma natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż skarżący, jako wyznawca Kościoła Katolickiego, chcący z niego wystąpić, pozostaje z Proboszczem Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w relacji czysto wewnętrznej, która wyklucza merytoryczną ingerencję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W takim stanie rzeczy, decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych), jak i decyzję utrzymującą ją w mocy, należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.