II SA/Gd 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. B. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. II S.A./Gd 540/09 Uzasadnienie Działający z upoważnienia Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami, decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [...], orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek 77/1 i 85/2, obręb L., gmina Ż. o powierzchni łącznej 94,9400 ha, stanowiącej współwłasność M. K., J. M. B., A. M. B., J. M. B., B. S. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr 13701, poprzez zezwolenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym - Operator SA. z siedzibą w Warszawie na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. I poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej; 2. wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa; 3. nadaniu rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w pkt 1. Zakres planowanej inwestycji na terenie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami 77/1 i 85/2 poł. w L., przedstawiono w załączniku graficznym stanowiący integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją z dnia 20 marca 2006 r., nr [...], Burmistrz Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych - Operator S.A. z dnia 15 grudnia 2005 r., nr 619, dla inwestycji pod nazwą: "Sprzężenie 400/200 kV w stacji G." obejmujące swym zakresem budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej trójtorowej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G.I oraz budowę napowietrznej rozdzielni 400 kV w przedmiotowej stacji na terenie działek nr 77/7, 77/1, 78/13, 78/9, 78/15, 78/16, 78/17, 79/6, 79/9 i 85/2, położonych w miejscowości L., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla działek nr: 77/7, 77/1, 78/13, 78/9, 78/15, 78/16, 78/17, 79/6, 79/9 i 85/2, położonych w miejscowości L.. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne - Operator S.A., wystąpiły do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - działek nr 77/1 i 85/2 - położonych w miejscowości L., obręb L., poprzez zezwolenie na wybudowanie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV zasilającej stację 400/220/110 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, a także na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej po jej wybudowaniu. Do wniosku dołączono dokumentację z przeprowadzonych rokowań. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 roku, nr [...], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 77/1 i 85/2 o powierzchni odpowiednio: 55,5600 ha i 39,38 ha, położonych w miejscowości L., gmina Ż., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr 13701. Organ wskazał, iż strony przeprowadziły rokowania, próby porozumienia nie przyniosły rezultatu. Zdaniem organu, złożony wniosek znajduje uzasadnienie w treści art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. r 261 poz. 2603 ze zm.). Organ wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w tym przebieg linii, określono zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto organ stwierdził, iż w przypadku jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, ustalone zostanie odrębną decyzją odszkodowanie. Organ wskazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przewidziane w art. 108 § 1 k.p.a., bowiem przemawia za tym interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. M. B. oraz J. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się wskazali, iż zamierzona inwestycja spowoduje zamiany warunków użytkowania ich nieruchomości, korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem będzie niemożliwe, a ewentualny efekt postępowania odszkodowawczego nie będzie adekwatny do poniesionej przez właścicieli straty. Odwołujący się wskazali, iż wydana decyzja w znacznym stopniu ogranicza przysługujące im prawo własności, o czym świadczy fakt, iż organ ustalił brak możliwość zabudowy w strefie 60 m wzdłuż osi linii. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zdaniem odwołujących się niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu wskazano, iż w sprawie należało wyczerpać możliwości uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac w drodze czynności cywilno-prawnych, a wnioskodawca nie przedstawił alternatywnej możliwości przeprowadzenia linii. Odwołujący się zarzucili, iż organ dokonał jednostronnej oceny wniosku, kierował się bowiem wyłącznie interesem wnioskodawcy, całkowicie pomijając interes właścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być przeprowadzona. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt I S.A./Wa 223/2004, odwołujący się wskazali, iż przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, a analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rodzajem postępowania wywłaszczeniowego. Organ I instancji winien był zatem, zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzić rozprawę oraz zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy złożyć w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czego nie uczynił. W uzasadnieniu decyzji organ nie ustosunkował się od żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Polskie Sieci Elektroenergetyczne - Operator S.A. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2008 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i wystąpił z wnioskiem do Wojewody o uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). We wniesionej skardze zakwestionowano dokonaną przez organ interpretację, iż do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie art. 118 ust. 1 i art. 117 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda decyzją autokontrolą z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2008 r. nr [...] oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. . W uzasadnieniu organ podzielił argumenty zawarte w przedłożonej przez skarżącego opinii prawnej dotyczącej braku podstaw do stosowania przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził, iż układ oraz treść przepisów normujących instytucję wywłaszczenia nieruchomości, zawartych w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdza, iż pozbawienie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości nie jest tożsame, z uregulowaną w art. 124 tej ustawy instytucją ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielanie zezwoleń na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W regulującym problematykę wywłaszczenia rozdziale IV wyszczególnione zostały trzy odrębne instytucje prawne, a mianowicie: wywłaszczenie (art. 112 - 123), ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124, 124a, 125) oraz zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości (art. 126). Przepisy regulujące kwestię odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości przewidują oddzielne unormowania co do szkód związanych z pozbawieniem własności (art. 128 ust. 1 - 3 ustawy), a oddzielne dla zdarzeń, o których mowa w treści przepisów zawartych w art. 124 - 126 ustawy. Organ stwierdził, iż brak jest tożsamości pojęciowej instytucji wywłaszczenia i instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy, w przypadku którego nie dochodzi do wyzucia prawa własności. Regulacje zawarte w treści art. 124, 124a oraz 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem Wojewody Pomorskiego, mają charakter autonomiczny, zaś ogólne przepisy o wywłaszczeniu powinny być stosowane wyłącznie w sytuacji, kiedy przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyraźnie do nich odsyła. Dotyczy to również kwestii konieczności przeprowadzania w takich postępowaniach rozprawy administracyjnej oraz złożenia przez organ prowadzący postępowanie we właściwym sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, względnie złożenia do prowadzonego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jeżeli nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej. Organ odwoławczy wskazał, iż na organie prowadzącym postępowanie w I instancji nie ciążył obowiązek przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej oraz obowiązek złożenia we właściwym sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zatem uchylenie, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Starosty Kartuskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było nieprawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2009 r. wniósł J M B, domagając się jej uchylenia. Skarżący twierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, czego skutkiem było wydanie decyzji, w której w uzasadnieniu pominięto kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy, art. 6, art. 7 i art. 106 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uzasadnienia decyzji, art. 112 § 3 w związku z art. 124, art. 124 a oraz art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, art. 114 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały przeprowadzone. Skarżący zarzucił, iż wydane w sprawie decyzje nie uwzględniają słusznych interesów obu stron postępowania lecz zostały wydane jedynie w oparciu o interes wnioskodawcy, który jest spółką prawa handlowego i działa na rynku komercyjnie, w oparciu o zasady rynkowe, zatem nie powinien odnosić korzyści poprzez uznaniowe decyzje wydawane z pokrzywdzeniem właścicieli nieruchomości. Skarżący wskazał, iż realizacja inwestycji na terenach, do których wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego jest dopuszczalna na podstawie porozumienia z osobą, której przysługuje prawo do danej nieruchomości i wymaga późniejszego uporządkowania i przywrócenia poprzednich walorów gruntu. Strony postępowania nie uzgodniły takiego porozumienia. W ocenie skarżącego winę za to ponosi PSE – Operator S.A. i jego poprzednicy prawni, którzy w trakcie prowadzonych rozmów nie wyjawili informacji o planie przeprowadzenie inwestycji polegającej ma rozebraniu linii energetycznej o napięciu 220 kV i jednego słupa energetycznego i budowie dwóch nowych linii o napięciu 400 kV i jednej linii 220 kV rozwieszonej na dwóch słupach energetycznych, których podstawy fundamentowe przekraczają wielokrotnie podstawę fundamentową rozebranego słupa. Skarżący wskazał, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych alternatywnych rozwiązań przebiegu linii 400 kV, mimo sugestii współwłaścicieli nieruchomości, nigdy w istocie do rokowań między stronami nie doszło. PSE – Operator S.A., zdaniem skarżącego, nie przedstawił również propozycji porozumienia w oparciu o ustawę z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. Nr 116, poz. 731), wprowadzającej do porządku prawnego instytucję służebności przesyłu. Zdaniem skarżącego, Wojewoda jednostronnie przyznał atrybutów słuszności wnioskodawcy i całkowicie pominął słuszny interes skarżącego. Organ powinien przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, co zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola ta obejmuje m. in. badanie zgodności decyzji z prawem procesowym, a jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie decyzji. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji autokontrolnej wydanej na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wydana decyzja w całości uwzględnia skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S. A. w Warszawie od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na skutek odwołania A. M. B. i J. M. B.. Decyzja autokontrolna winna czynić zadość wymogom decyzji wynikającym z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc uwzględniać skargę. Niewątpliwie wydana decyzja spełnia ten warunek. Organ uchylił bowiem zaskarżoną skargą decyzję, podzielając podniesione w skardze zarzuty. W ocenie Sądu stanowisko organu w przedmiocie braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku obowiązku dokonania w księdze wieczystej nieruchomości zastrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jest prawidłowe. Art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. r 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości". W art. 117 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, składa w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Natomiast w art. 118 ust. 1 ustawy wskazano, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. W ocenie Sądu, mimo zamieszczenia art. 124 ustawy w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 124 ustawy jest uregulowaniem szczególnym, posługującym się pojęciem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W doktrynie spornym jest czy "ograniczenie prawa własności", o jakim jest mowa w art. 112 ust. 2 ustawy, może polegać tylko na ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, czy też ograniczenie to, w sferze korzystania z rzeczy, może polegać na nałożeniu obowiązku zaniechania wykonywania uprawnień w pewnym zakresie, co niekoniecznie musi przybrać formę służebności gruntowej. W przypadku uznania, iż przewidziane w art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa własności winno sprowadzać się do ustanowienia służebności, odmienność instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 ustawy jest oczywista, bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 124 ust. 1 ustawy nie wywołuje skutków rzeczowych w zakresie prawa własności. Natomiast przy odmiennej – szerokiej interpretacji zakresu ograniczenia prawa własności przewidzianego w art. 112 ust. 2 ustawy, sposób ograniczenia tego prawa w art. 124 ust. 1 ustawy mógłby w istocie stanowić jeden ze sposobów "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" o jakich jest mowa w art. 112 ust. 2 ustawy. Niezależnie jednak od sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii, zdaniem Sądu, odrębne uregulowanie przez ustawodawcę w art. 124 ustawy sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, prowadzi do wniosku, iż ograniczenie to pozostaje poza zakresem uregulowania art. 112 ust. 2 ustawy a przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego nie mają do niego zastosowania. Podobnie charakteru wywłaszczeniowego, w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy, nie mają kolejne przepisy rozdziału IV - art. 125 ustawy dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości polegającego na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową i art. 126 ustawy dotyczący zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Z analizy przepisów rozdziału IV wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane zostało w przepisach od 112 do 123 ustawy. Przepisy te regulują kolejno przebieg postępowania, od zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego, aż po uregulowanie dotyczące skutków ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast instytucje przewidziane w art. 124-126 ustawy zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie. Na odrębność uregulowania art. 124 ustawy wskazuje m. in. przewidziana w tym przepisie, w ustępie 3, konieczność przeprowadzenia rokowań. Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie do postępowania przewidzianego w art. 124 ustawy przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, zamieszczenie wymogu przeprowadzenia rokowań byłoby zbędne, bowiem w art. 114 ust. 1 ustawy przewidziano wymóg przeprowadzenia rokowań w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podobnie za zbędny należałoby uznać przepis art. 124 ust. 7 ustawy, przewidujący, iż decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, kwestie tę w postępowaniu wywłaszczeniowym reguluje już bowiem art. 123 ust. 1 ustawy. Nadto w art. 124a ustawy, dotyczącym stosowania art. 124, 125 i 126 ustawy do nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny, ustawodawca przewidział odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego – art. 114 ust. 3 i 4, 115 ust. 3 i 4 i 118a ust. 2 i 3. Gdyby do postępowań tych, jako postępowań wywłaszczeniowych, znajdowały co do zasady, zastosowanie przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, regulacja art. 124a ustawy byłaby zbędna. Ustawodawca w art. 124 ustawy kompleksowo uregulował przebieg postępowania, a regulacja ta nie zawiera odesłania do treści art. 118 ust. 1 i art. 117 ust 1 ustawy. Art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 ustawy nie znajdowały zatem w tym postępowaniu zastosowania. Decyzja organu odwoławczego z dnia 30 maja 2008 r., nr [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 ustawy była wadliwa, co słusznie stwierdził organ w decyzji autokontrolnej. Podkreślić jednak należy, iż rola decyzji autokontrolnej nie ogranicza się do rozpoznania zarzutów skargi. Uwzględnienie zarzutów skargi decyzją autokontrolną prowadzi do wyeliminowania poprzedniej decyzji organu II instancji, rozpatrującej wniesione odwołanie. Decyzja ta zostaje zastąpiona nową decyzją wydaną w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydana decyzja autokontrola jest więc jednocześnie decyzją organu II instancji kończącą postępowanie administracyjne. W decyzji tej organ jako organ odwoławczy winien zatem rozpatrzyć sprawę administracyjną na nowo. W szczególności, organ ten winien rozpoznać zarzuty wniesionego odwołania i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji ich ocenę. W przypadku, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skarga na decyzję organu odwoławczego zostały wniesione przez ten sam podmiot, rozpatrzenie zarzutów skargi, z reguły, będzie jednoczesnym rozpatrzeniem zarzutów odwołania. Jednak w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skarga na decyzję organu II instancji zostały wniesione przez różnych uczestników postępowania administracyjnego, o sprzecznych interesach, wydanie decyzji autokontrolnej będzie wymagało nie tylko rozważenia zarzutów skargi lecz całokształtu okoliczności sprawy, w tym również rozważenia zarzutów odwołania i ustosunkowania się do nich w zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się przez organ w decyzji autokontrolnej do rozpoznania zarzutów skargi i ich uwzględnienia, i pozostawienie poza zakresem rozstrzygnięcia zarzutów odwołania wniesionego przez stronę przeciwną stanowi naruszenie obowiązków organu odwoławczego wynikających z art. 7 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W niniejszej sprawie odwołujący się we wniesionym odwołaniu podnieśli szereg zarzutów, z których część została następnie przytoczona we wniesionej do sądu skardze. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy w pierwotnej decyzji z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie rozpatrując zarzutów odwołania. Wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu, organ zajął bowiem stanowisko o naruszeniu przepisów art. 118 ust. 2 i 117 ust. 1 ustawy. Również zaskarżona decyzja autokontrolna organu II instancji nie rozpoznaje zarzutów odwołania, ograniczając się do rozpoznania zarzutów wniesionej do sądu skargi. W niniejszej sprawie doszło zatem do sytuacji, w której wniesione odwołanie nie zostało przez organ rozpatrzone ani przy wydaniu decyzji organu II instancji z dnia 30 maja 2008 r. ani przy wydaniu decyzji organu II instancji z dnia z dnia 21 maja 2009 r. Poza zakresem rozstrzygania organu odwoławczego pozostały wszystkie zarzuty wniesionego odwołania, dotyczące Organ odwoławczy winien był poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do oceny podniesionych przez właścicieli nieruchomości zarzutów oraz dokonać ich oceny prawnej. Organ zaniechał w decyzji rozważenia zarzutów dotyczących braku rokowań, czy też ich wadliwości, zarzutu wydania decyzji sprzecznie z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarzutu braku analizy możliwości realizacji inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, zarzutu ograniczenia się do rozważenia interesu inwestora bez rozważenia interesów właścicieli obciążanej nieruchomości. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż unormowanie art. 124 ustawy stanowi ingerencję w prawo własności, ingerencja ta jest z mocy tego uregulowania dopuszczalna, niemniej jednak organ orzekając winien rozważyć niezbędność i zakres dokonanego obciążenia i nie może pominąć rozważenia interesu właściciela nieruchomości. Ustalenia dotyczące podniesionych w odwołaniu zarzutów i ich ocena nie powinny być w takim, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zakresie dokonywane po raz pierwszy dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością rozpatrzenia skargi wniesionej w sprawie sygn. akt. 558/08 od decyzji Wojewody z dnia 30 maja 2008 r., nr [...]. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że zaskarżona i uchylona decyzja nie może być wykonana.