II GSK 918/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2650/11 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatntości w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2650/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Relacjonując przebieg postępowania, Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek J. N. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał J. N. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 1.724,41 zł. Decyzja została przesłana na adres wnioskodawcy, jednak nie została skutecznie doręczona, gdyż operator pocztowy zwrócił przesyłkę z adnotacją, iż adresat nie żyje. Płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu [...] marca 2005 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę. Z aktu zgonu J. N. wynika, że zmarł on w dniu [...] sierpnia 2004 r., tj. przed wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzji przyznającej mu płatności na rok 2004 r. W oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r. A. N. przyznała, że jako małżonka pobrała kwotę płatności bezpośrednich na rok 2004 z konta J. N., ponieważ konto było wspólne. W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Z uwagi na nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków w powyższym wniosku pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. bez rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił skarżącej przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych J. N. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 49 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. (Dz.U. WE L 327 z 12.12.2001 r.), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił A. N. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w wysokości 1.724,41 zł powiększonej o odsetki określone jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że płatność wypłacona na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. należy uznać za płatność nienależną (dokonaną bez podstawy prawnej), zaś za nieuprawnioną należy uznać każdą osobę, która podejmuje wypłacone w ten sposób przez Agencję środki. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu J. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 nie została doręczona skutecznie stronie z uwagi na jej śmierć, co oznacza, że przekazane na mocy tej decyzji środki pieniężne, w łącznej wysokości 1.724,41 zł, zostały przekazane bez podstawy prawnej. Tym samym pobrane przez skarżącą z konta zmarłego beneficjenta płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, zostały pobrane bez podstawy prawnej. Organ podniósł, że w przypadku śmierci producenta rolnego, który występował w postępowaniu o przyznanie płatności w charakterze strony i posiada spadkobierców, płatności przysługują spadkobiercy, niezależnie od tego, czy dotychczas był on współposiadaczem, jedynie po złożeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Jednak z racji tego, że termin na usunięcie braków formalnych w kwestii złożonego wniosku upłynął w dniu 17 grudnia 2010 r. oraz z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie uzupełniła wskazanych w wezwaniu braków formalnych, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia. Prezes ARiMR stwierdził, że kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE L 365 z 21.12.2006 r.), dlatego nie zachodzą przesłanki z art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), uprawniające go do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pozostaje sytuacja materialna i rodzinna skarżącej. Dodał również, że skarżąca działała w złej wierze, bowiem wiedziała o śmierci męża, na którego wniosek płatności zostały przekazane. A. N. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyjaśniając, iż występowała do organu z prośbą o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po mężu. Zarzuciła organowi wypłacenie płatności bezpośrednich pomimo nieskutecznego doręczenia decyzji o ich przyznaniu oraz nieprzywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. o postanowienie sądu i wyrys z rejestru gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd I instancji zauważył, że art. 49 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanych rolnikowi, który wystąpił z wnioskiem, a które to płatności zostały wypłacone innej osobie – w stosunku do tej osoby. Skoro z wnioskiem o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 wystąpił J. N., to on był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. przyznającą mu wnioskowane płatności. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) była adresowana do A. N., która nie była stroną postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku J. N., jak również nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania. Zdaniem Sądu, sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, gdyż jest to sprawa cywilna, w której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. z uwagi na uznanie, że w sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001, a w konsekwencji poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, zatem konsekwencją jego obowiązywania dla organu jest obowiązek ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Wskazany przepis stanowi jedyny prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych oraz ze środków unijnych. Zdaniem organu, krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy rozumieć je jako rzeczywiste pobranie środków. Przedmiotowy przepis nie ogranicza zatem kręgu adresatów decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do rolników, którzy płatność tę otrzymali. Powołując się na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wskazującego na generalny obowiązek zwrotu środków finansowych przejętych bezprawnie przez osobę nieuprawnioną w przypadku zaistnienia nieprawidłowości, organ uznał, że art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 nie może być interpretowany w sposób zawężający. Ponieważ w ww. rozporządzeniu brak jest definicji rolnika, należy w konsekwencji kierować się definicją rolnika wynikającą z art. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003, zgodnie z którym "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Organ podkreślił, że wskazana definicja nie zawiera warunku w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu, błędna wykładnia art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, doprowadziła do błędnego zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że A. N. złożyła wniosek o przejęcie płatności po zmarłym mężu, a także oświadczyła, że od 30 lat była użytkownikiem gospodarstwa rolnego. Zasadne jest zatem uznanie, że A. N. jest rolnikiem nie tylko z uwagi na złożone oświadczenie, ale również z uwagi na złożony wniosek o przejęcie płatności po zmarłym mężu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi należy podać, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. następuje w wypadku ustalenia przez sąd, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej niezgodności z prawem czyni dalszą kontrolę zbędną, ale także i niedopuszczalną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił właściwości rzeczowej. Decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skierowane były bowiem do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. A. N. nie składała wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r., nie wstąpiła także do tego postępowania stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania (art. 110 k.p.a.). Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, co oznacza, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych. Taka sytuacja powoduje, że decyzja o przyznaniu J. N. płatności bezpośrednich do gruntów za rok 2004 nie weszła do obrotu z powodu braku jej doręczenia. Właściwość rzeczowa to upoważnienie organu do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw. Stosownie do art. 20 k.p.a. ten rodzaj właściwości należy ustalać na podstawie przepisów o zakresie działania danego organu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji ustala – w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczony na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych stronie postępowania administracyjnego a nie osobie trzeciej. Natomiast stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, na rolniku ciąży obowiązek zwrotu danej kwoty powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, termin "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, na podstawie której przyznano płatność, również posługuje się pojęciem rolnika i określa warunki przyznania rolnikowi tej płatności. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że rolnikiem, któremu przyznano płatności obszarowe był J. N. (jednak nie doręczono mu skutecznie stosownej decyzji), natomiast A. N., która pobrała z rachunku bankowego zmarłego męża te środki finansowe – nie była nigdy stroną stosunku administracyjnoprawnego. Dlatego też niniejsza sprawa dotycząca zwrotu pobranych środków jest sprawą cywilną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Sprawa ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 961/11. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszenia art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.