II SA/Wr 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody D. z dnia .... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia, wykonaniu elewacji oddala skargę. Starosta W. decyzją z dnia ..., podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 97 poz. 1071. ze zm., dalej jako k.p.a.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. i W. P., zwanych dalej inwestorami, o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia, wykonaniu elewacji w zakresie ocieplenia styropianem i tynku strukturalnego budynku usługowego przy ul. P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sprzeciw jest konsekwencją nieuzasadnionej odmowy przez inwestorów uzupełnienia braków zgłoszenia. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r., nr 164/11, nałożono na inwestorów obowiązek uzupełniania zgłoszenia o: 1) pozwolenie konserwatorskie na planowane prace obejmujące wykonanie elewacji budynku ze względu na obszar wpisany do rejestru zabytków zgodnie z decyzją Wójta Gminy W. ... o warunkach zabudowy; 2) pozwolenie archeologiczne na planowane prace ziemne - zagospodarowanie terenu (wejścia, dojścia, utwardzenie, miejsca postojowe) ze względu na obszar wpisany do rejestru zabytków; 3) opis określający rodzaj i zakres robót budowlanych wymieniowych w zgłoszeniu, w szczególności sposób wykonania i typu utwardzenia wraz z miejscami postojowymi; 4) wskazanie terminu rozpoczęcia robót budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 5 u.p.b.; 5) uściślenie rozbieżności w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie danych inwestora a podpisu pełnomocnika; 6) uściślenie rozbieżności między zaznaczeniem utwardzenia na mapie do granicy z drogą - dz. nr .... a brakiem na mapie istniejącego zjazdu. Organ I instancji zaznaczył, że w dniu 5 września 2011 r. W. P., dalej zwany już skarżącym, uzupełnił zgłoszenie o braki w zakresie oświadczenia, opisu rodzaju robót budowlanych i wskazania terminu rozpoczęcia robót, podnosząc jednocześnie, że żądanie przedłożenia pozwoleń (konserwatorskiego i archeologicznego) uważa "za prawnie nieuzasadnione, gdyż organ nie wskazał przepisu prawa, z którego by taki obowiązek dla inwestora wynikał, a przywołana w postanowieniu decyzja Wójta Gminy W. nr ..... o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym a nie przepisem prawa". Organ I instancji podkreślił, że powyższe stanowisko inwestora jest błędne i wskazał, że w wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy W. (ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu na dz. nr ...w W.) określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej z uwagi na fakt, że inwestycja jest położona na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr ... z dnia ... r. Zaznaczył, że w związku z powyższym każde planowanie jakichkolwiek działań obejmujących części zewnętrzne budynku i jego otoczenia wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, natomiast w przypadku wykonywania prac ziemnych pozwolenia archeologicznego. Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy, która ustaliła takie warunki, jest wydana na podstawie przepisów prawa, t.j. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący jedynie oświadczył, że "z oczywistych względów nie jest zadowolony z wydanej decyzji." Wojewoda D. decyzją z dnia ...., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją wskazując w uzasadnieniu, że zasadnie organ I instancji zobowiązał inwestora do dołączenia do zgłoszenia pozwolenia konserwatorskiego i archeologicznego na prowadzenie planowanych robót. Podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przypomniał, że działka skarżącego jest położona na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr 446 z dnia 8 grudnia 1958 r., co oznacza, że poddane ochronie konserwatorskiej zostały wszystkie obiekty znajdujące się na tym obszarze, w tym obiekty budowlane położone na działce inwestora. Podkreślił, iż w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają jedynie cechy zewnętrzne obiektu (takie jak - gabaryty, liczba kondygnacji, użyte materiały budowlane, rodzaj i kolor elewacji), a także jego otoczenie. Przywołał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z.) zgodnie z którym, zamiar prowadzenia prac remontowych czy budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, umieszczanie na zabytku tablic, urządzeń technicznych, reklam i napisów, zmianę przeznaczenia zabytku lub sposobu korzystania z tego zabytku należy zgłosić do wojewódzkiego konserwatora zabytków, właściwego dla danego terenu, w celu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac. Organ II instancji zauważył, że od 5 czerwca 2010 r. w związku z nowelizacją u.o.z.o.z. wprowadzona została możliwość ustalania warunków ochrony konserwatorskiej w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzjach o warunkach zabudowy dla obiektów ujętych w gminnej bądź wojewódzkiej ewidencji zabytków, a zatem ustalenie przez Wójta Gminy W. takich warunków w decyzji nr .... r. było w pełni dopuszczalne i konieczne. Organ odwoławczy zaznaczył, że wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji z powodu upływu terminu wskazanego w trybie art. 32 ust. 2 u.p.b. nie zamyka zgłaszającym drogi do realizacji inwestycji, po uprzednim przygotowaniu zgłoszenia zgodnie z obowiązującym prawem w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając, iż organ odwoławczy dopuściły się naruszeń prawa, tj. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i art. 30 ust. 2 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organy popełniły błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Skarżący zauważył, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.), a zatem obowiązkiem organu II instancji było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Zdaniem skarżącego brak możliwości zapoznania się szczegółowo z aktami sprawy i wypowiedzenia się na ich temat mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto wskazał, że orzekające w sprawie organy popełniły błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa (art. 30 ust. 2 u.p.b.), gdy tymczasem stan faktyczny jest taki, że organ winien umożliwić skarżącemu wykonanie zgłaszanych robót budowlanych i nie powinien wnosić sprzeciwu. W ocenie skarżącego roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego i archeologicznego, a organ I instancji nie wskazał "odrębnych przepisów", które mogłyby stanowić podstawę do takiego żądania organu. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie zauważyły, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia ...r. została wydana na potrzeby innego postępowania i dotyczy innej inwestycji (inny był zakres prac). Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem jedynie w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd władny jest ją wzruszyć. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 u.p.b., w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366) i tak jak w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę musi ono dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) wiele warunków formalno- i materialnoprawnych. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.b. podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązany jest w zgłoszeniu m.in. określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nie uzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Z lektury akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość (dz. nr ...., obręb W.) i znajdujący się na niej budynek (w stosunku do których skarżący planował wykonać przedstawione w zgłoszeniu roboty budowlane) położone są na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia 8 grudnia ...., jako "ośrodek historyczny miasta". Wpisanie terenu do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków i wpis ten determinuje, a czasami wręcz ogranicza, możliwość korzystania i rozporządzania nieruchomością przez jej aktualnego posiadacza. Powyższy fakt musiał być znany skarżącemu już w momencie nabywania przedmiotowej nieruchomości, a szczegółowe ograniczenia, a ściślej dodatkowe wymogi, dotyczące prac inwestycyjnych na tej nieruchomości, zostały skarżącemu określone w decyzji z dnia ..... W decyzji tej Wójt Gminy W. (po wymaganych ustawą uzgodnieniach m.in. z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W.) ustalił skarżącemu na jego wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcje usługową oraz zagospodarowanie terenu na działce nr 939, obręb Wińsko, wskazując m.in. w części B pkt III, że "na obszarze tym obowiązują priorytety działań konserwatorskich i rewaloryzacyjnych nad wszelką działalnością inwestycyjną. Dopuszcza się wyłącznie prace polegające na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wraz z koniecznymi robotami adaptacyjnymi jego wnętrza. W przypadku planowania jakichkolwiek działań obejmujących zewnętrzne budowli lub jego otoczenie (elewacje - łącznie z malowaniem, pokrycie, stolarka zewnętrzna, zagospodarowanie terenu, aranżacja otoczenia itp.) konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na planowane prace, które bezwzględnie muszą mieć charakter rewaloryzacyjny i zmierzać do odtworzenia historycznej zabudowy tej części centrum staromiejskiego W., na podstawie dostępnej ikonografii oraz uzyskanych wcześniej wytycznych konserwatorskich. W przypadku podejmowania jakichkolwiek robót ziemnych, w tym przyłączy i sieci, ich projekt należy uzgodnić z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W.. Przed realizacją prac ziemnych należy przeprowadzić wyprzedzające badania archeologiczne, przez uprawnionego archeologa, za pozwoleniem DWKZ. Powyższe pozwolenie uzyskać należy przed pozwoleniem na budowę lub przyjęciem zgłoszenia prac w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej". Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru) wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym (m.in. w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych) i w przepisach o warunkach technicznych. Podkreślić należy, iż ww. decyzja Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy nie została zakwestionowana przez skarżącego i wbrew jego twierdzeniom- dotyczy tej samej inwestycji, tj. obejmuje m.in. roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości wymienione przez skarżącego w zgłoszeniu dokonanym w dniu 11 sierpnia 2011 r. Wskazać przy tym należy, iż ustalenia określone ww. decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczące "ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" stanowią jedynie wypełnienie regulacji prawnych zawartych w u.o.z.o.z. To postanowienia przywołanej ustawy stanowią w rzeczywistości (poprzez odesłanie zawarte w art. 30 ust. 2 u.p.b.: do zgłoszenia należy dołączyć [...] w zależności od potrzeb [...] także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami) podstawę żądania od skarżącego uzupełnienia zgłoszenia poprzez przesłanie pozwolenia konserwatorskiego na planowane prace obejmujące wykonanie elewacji oraz pozwolenia archeologicznego na planowane prace ziemne. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru (...) 11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 u.o.z.o.z.). W świetle powyższego -w ocenie składu orzekającego- organ I instancji w pełni zasadnie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenia m.in. wyżej wymienionych pozwoleń. Wbrew zarzutom skarżącego przywołane postanowienie zawierało podstawę prawną uzasadniającą nałożenie tego rodzaju obowiązku (art. 30 ust. 2 u.p.b.). Niewskazanie nadto w postanowieniu przez organ I instancji konkretnych "przepisów odrębnych" (w tym przypadku- przepisów u.o.z.o.z.) nie można uznać za istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Szczególne wymogi dotyczące prowadzania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktu położenia tej nieruchomości na terenie wpisanym do rejestru zabytków- w świetle zaistniałych w sprawie faktów- powinny być skarżącemu bardzo dobrze znane, tym bardziej, iż w przedmiotowym postanowieniu przywołano ww. decyzję o warunkach zabudowy, zawierająca szczegółowe ustalenia w tym zakresie. Również zarzut skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, Sądu uważa za nietrafny. Podkreślić należy, iż skarżącemu w toku postępowania przed organem I instancji zagwarantowano pełnie praw procesowych. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji faktycznie nie zapewniono skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie dano możliwości złożenia wniosków. To uchybienie procesowe nie można jednak uznać za istotne, bowiem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygniecie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i nie przeprowadzał już nowych czynności dowodowych. Skarżący, aby zarzut powyższy mógł odnieść skutek, powinien był wykazać, że niedokonane przez niego czynności, wskutek naruszenia przez organ art. 10 ust. 1 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu, czego jednak nie uczynił. Co istotne- skarżący mając możliwość wyrażenia rzeczowej i rozbudowanej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji, ograniczył swoje odwołanie, do stwierdzenia, że "z oczywistych względów nie jest zadowolony z wydanej decyzji". Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.