II GSK 1203/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 32/12 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 32/12 po rozpoznaniu skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach od [...] do [...] listopada 2009 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa "Z.", w trakcie której ustalono, że L. Z. zajmuje się zbiórką odpadów z gospodarstw domowych i przewożeniem ich na składowisko tymczasowe znajdujące się przy siedzibie przedsiębiorstwa, tj. w G. przy ul. T. [...]. Następnie, po posegregowaniu odpadów i uzyskaniu odpowiedniej ich ilości, odpady te są przewożone ze składowiska tymczasowego na składowiska odpadów w miejscowości D. (woj. z.) lub miejscowości M. (woj. w.). Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśnień przedsiębiorcy ustalono, że przedsiębiorca posiada zaświadczenie nr [...], wydane [...] lipca 2008 r. przez Prezydenta miasta G., na przewozy drogowe na potrzeby własne. W dniu [...] kwietnia 2010 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: LWITD) wydał decyzję nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł, którą następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z [...] czerwca 2010 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, LWITD decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), art. 4 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd) oraz Lp. 1.1., Lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd, art. 13, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) nałożył na L. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Z." L. Z., karę pieniężną w wysokości 30 000 zł z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Tą samą decyzją organ umorzył postępowanie w zakresie Lp. 1.1 załącznika do utd. Organ uznał za bezsporne, że L. Z. prowadzi działalność polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów, w tym komunalnych. Stwierdził też, że nie zgromadził dowodów potwierdzających, aby przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe niezwiązane z przewozem odpadów komunalnych. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, organ przedstawił dokonane ustalenia faktyczne, zgodnie z którymi składowisko tymczasowe odpadów mieści się w miejscu prowadzenia działalności przedsiębiorcy, tj. w G. przy ul. T. [...], oraz że osoby prowadzące pojazdy przedsiębiorcy wykonywały m.in. przewóz drogowy odpadów ze składowiska tymczasowego odpadów do miejscowości Mnichy oraz miejscowości D. (składowiska docelowe odpadów). Podał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalił, że przewóz odpadów w kontrolowanym okresie miał miejsce w ciągu 116 dni, w związku z tym sankcjonowano nieokazanie wykresówek łącznie za 116 dni. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] października 2011 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zarówno decyzję organu pierwszej, jak i drugiej instancji wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez L. Z. przewóz odpadów na składowisko tymczasowe odpadów, a następnie na składowiska w miejscowości D. i M., mający charakter działalności pomocniczej w stosunku do prowadzonej przez niego działalności głównej, polegającej na zbieraniu i gospodarowaniu odpadami, nie wymagał od skarżącego posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, a jedynie zaświadczenia o zgłoszeniu wykonywania krajowego, niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie spornego w sprawie zagadnienia sprowadza się do określenia charakteru dokonywanych przez skarżącego przewozów, a mianowicie ustalenia, czy przedmiotowy wywóz (wywozy) odpadów mieści się w granicach wyłączenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w zw. z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; dalej: rozporządzenie 561/2006). Uznanie, że przedmiotowy wywóz odpadów nie mieści się w granicach wyłączenia oznacza, że należało doń stosować przepisy ustaw dotyczących przede wszystkim transportu drogowego oraz czasu pracy kierowców, a ich niezastosowanie przez przedsiębiorę oznacza popełnienie naruszenia, które podlega karze administracyjnej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są nadto z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (ust. 2). Przepis art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia 561/2006 stanowi, że o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Stwierdził, że celem regulacji zawartej w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest stworzenie określonych kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym. Wyłączenia zawarte w powołanej normie mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przypadku transportu odpadów z gospodarstw domowych wyłączenie uzasadnione jest zagrożeniem epidemiologicznym, które zostało uznane za stanowiące większe niebezpieczeństwo niż zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem wyłączeniu podlegają jedynie pojazdy odbywające przejazd związany z transportem odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, nie zaś wykonywane w innych celach. W takich sytuacjach pojazdy te nie mają także obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących, o których mowa w rozporządzeniu EWG 3821/85. Należy bowiem uznać, że stosowanie tego rozporządzenia zostało wyłączone w takim samym zakresie. Powołane rozporządzenie 561/2006 nie zawiera legalnej definicji pojęcia "odpady z gospodarstwa domowego", jak również pojęcia "zbieranie odpadów z (...) i ich wywozem". Przepisy unijne (w szczególności dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy - Dz.U.UE.08.312.3), jak i przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251; ze zm.), rozróżniają wiele rodzajów odpadów, łącząc z tym odpowiedni, właściwy dla każdego rodzaju tych odpadów sposób postępowania. Przyjęte w ustawie o odpadach oraz cyt. dyrektywie w sprawie odpadów określenia odpadów z gospodarstw domowych (odpadów komunalnych, bioodpadów) są dość pojemne, obejmując również inne rodzaje odpadów, które są podobne do odpadów z gospodarstw domowych. Kategoria odpadów z gospodarstw domowych nie jest więc w płaszczyźnie prawnej kategorią jednolitą i z założenia obejmuje odpady podobne (ze względu na swój charakter lub skład). Jednakże, poza włączeniem odpadów niebezpiecznych, w ramach kategorii odpadów z gospodarstw domowych mieszczą się wyłącznie odpady, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w tych gospodarstwach, a więc m.in. odpady spożywcze i kuchenne z restauracji, placówek zbiorowego żywienia i handlu detalicznego i porównywalne odpady z zakładów przetwórstwa spożywczego. Nie mogą to być natomiast odpady pochodzące od innych wytwórców, m.in. biur, innych zakładów pracy, itp. Ze wspomnianej dyrektywy wynika ponadto, że ta kategoria odpadów oznacza odpady ulegające biodegradacji. Zdaniem Sądu, wyłączenia wskazane w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, jako wyjątki od zasad ogólnych, podlegają wykładni ścisłej. Sąd podkreślił, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z [...]". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest wykonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Zwrot "w związku z..." odnosi się do całego przepisu, w którym są wymienione różne rodzaje przewozów (głównie podejmowanych w celach komunalnych i konserwacji miejskich urządzeń infrastruktury technicznej) i służy dookreśleniu rodzaju tych przewozów. Nie ma on natomiast - w odniesieniu do każdego rodzaju tych przewozów - charakteru zwrotu niedookreślonego, pozwalającego na uznanie, że wymieniony rodzaj przewozu ma, co prawda charakter główny, ale nie wyłączny i może być uzupełniany przewozami podobnymi (w podobnych celach). W ocenie Sądu, przez użycie tego zwrotu nie rozszerzono zakresu przedmiotowego określonych w nim rodzajów przewozów, a określenie "w związku ze... zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem" powinno być rozumiane ściśle. W ocenie Sądu, aby przewóz mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia decydujące znaczenie ma określenie miejsca powstania odpadów. Dalej, konieczne jest, aby odpady były odebrane z gospodarstw domowych i później wywiezione np. na wysypisko śmieci. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organów, że wyłączeniu z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 podlegają jedynie przewozy odpadów odebranych bezpośrednio z gospodarstw domowych do składowiska tymczasowego, a późniejszy ich przewóz - po dokonaniu ich segregacji - na składowisko główne, już nie. Sąd podkreślił, że najistotniejsze znaczenie ma charakter odpadów i w żadnej mierze ustawodawca nie wykluczył możliwości ich przewiezienia najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne. W sytuacji, gdy cały czas będą przewożone odpady pochodzące z gospodarstw domowych, to przewozy te będą korzystały z wyłączenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006. Sąd stwierdził, że przed nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym organ prowadzący postępowanie winien był w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy i ustalić bezsporny stan faktyczny. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy skarżący wykonywał przewóz odpadów przy użyciu pojazdów wskazanych w art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia 561/2006, a w szczególności pojazdów używanych w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. Innymi słowy, czy wywóz odpadów wykonywany przez skarżącego mieścił się w granicach wyłączenia przewidzianego w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców. Zdaniem Sądu, organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia charakteru przejazdów dokonanych w kontrolowanych dniach, niezasadnie przyjmując, że przewozy odpadów ze składowiska tymczasowego na składowisko główne nie korzystają z wyłączenia przewidzianego w art. 13 rozporządzenia 561/2006. W aktach sprawy znajduje się sporządzone przez skarżącego zestawienie przewozów odpadów na składowisko E., jakie miały miejsce w okresie od [...] marca do [...] października 2009 r. oraz dodatkowo pismo skarżącego z [...] lutego 2010 r., z których wynika, że łącznie skarżący wykonywał przewóz odpadów na składowiska przez 116 dni. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy całą swoją uwagę skupiły na badaniu tego, kto dokonywał w poszczególnych dniach przewozów odpadów, jednakże nie podjęły rozważań, co do ich przedmiotu. Natomiast właśnie ta okoliczność ma bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą nie ograniczał się do zbierania i wywozu wyłącznie odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Jednak, aby móc wymierzyć skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień na podstawie Lp. 11.4 pkt 1 załącznika do utd, organy prowadzące postępowanie powinny były jednoznacznie ustalić, jakie odpady w kontrolowanym dniu były przez przedsiębiorcę przewożone. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które rozwiałoby wątpliwości odnośnie rodzaju przewożonych odpadów w poszczególnych dniach kontrolowanego okresu. Jeżeli dowody przedstawione przez stronę budziły wątpliwości, organ II instancji powinien wezwać stronę do złożenia oświadczenia, co do rodzaju odpadów przewożonych na składowiska odpadów w dniach od [...] marca do [...] października 2011 r. Celem zindywidualizowania wykonanych przewozów i określenia ich przedmiotu konieczne było także przeprowadzenie dodatkowych dowodów, np. przesłuchanie kierowców wykonujących w ocenianym okresie przewozy odpadów, czy też wystąpienie do składowisk, które odpady odbierały ze stosownym zapytaniem. Brak ustaleń w tym zakresie poddaje pod wątpliwość rzetelność i prawidłowość określenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej. W ocenie Sądu sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ, na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie zgromadził i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, które to dowody bezspornie potwierdziłyby charakter przejazdów drogowych wykonywanych w kontrolowanych dniach i określiłyby rodzaj przewożonych odpadów w poszczególnych dniach kontrolowanego okresu, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organ odwoławczy w sposób zupełny i wyczerpujący zgromadził wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują, że w sprawie, w okresie objętym kontrolą, wykonywane były przewozy odpadów ze składowiska tymczasowego na składowisko główne, które nie korzystają z wyłączenia przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia nr 561/2006, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia 561/2006 w związku z art. 29 ust. 1 o czasie pracy kierowców poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przewiezienia odpadów najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne, w sytuacji gdy z brzmienia art. 13 ust. 1 lit. h/ ww. rozporządzenia wyraźnie wynika, iż o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie m.in. do przewozów wykonywanych pojazdami w związku z zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, co w konsekwencji oznacza, iż powyższe wyłączenie dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, natomiast nie odnosi się do przypadku przedmiotowej sprawy, gdzie odpady zostały najpierw zebrane z gospodarstwa domowego, a następnie składowano je na wysypisku śmieci, z którego - przewiezione na inne wysypisko, ponieważ składowisko tymczasowe nie może być traktowane, jako gospodarstwo domowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w środku prawnym podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej rozpatrzył w pierwszej kolejności te z nich, które dotyczyły wykładni przepisów prawa materialnego. Prawidłowa ich interpretacja determinuje zakres postępowania dowodowego i określa, co należy ustalić w postępowaniu w świetle prawidłowo rozumianych przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przewiezienia odpadów najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne. Odnosząc się do powyższego zarzutu, jako podstawy skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej ponadto musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W sprawie, w ramach omawianego zarzutu strona skarżąca ograniczyła się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, prowadzącą do przyjęcia, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przewożenia odpadów najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne. Natomiast nie podważała dokonanej przez Sąd wykładni przepisów w zakresie rozumienia zwrotu "odpady z gospodarstw domowych". Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść art. 183 § 1 ppsa, ograniczył się do rozpatrzenia tego zarzutu w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Z preambuły rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jednoznacznie wynika, iż celem zawartej w nim regulacji jest poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego, a realizacji wskazanego celu służą te przepisy, które określają maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni, czas prowadzenia pojazdu, a ponadto zobowiązują kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego okresu odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie oraz przewidują, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin (pkt 17). Prawodawca unijny uznał również, że w celu wspierania postępu społecznego oraz poprawy bezpieczeństwa drogowego każde Państwo Członkowskie powinno zachować prawo do przyjęcia stosownych środków (pkt 22), a ponadto ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie, i które to kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (pkt 26). Powyższe potwierdza art. 1 rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym zakres jego normowania dotyczy czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, a także w celu przyczynienia się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h/ przywołanego rozporządzenia, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Z powyższej regulacji wynika, że na jej gruncie prawodawca unijny dopuścił możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5 - 9 regulujących czas prowadzenia pojazdów, przerwy oraz okresy odpoczynku w odniesieniu do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, między innymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. W tej mierze wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium RP kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85. Uwzględniając fakt ustanowienia na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia nr 561/2006 możliwości wprowadzenia w prawie krajowym wyjątków od przepisów art. 5 - 9 omawianego rozporządzenia unijnego oraz wykorzystania tej możliwości przez polskiego prawodawcę należy stwierdzić, że kategorie przewozów wykonywanych przy użyciu enumeratywnie wymienionych w przywołanej regulacji pojazdów wyłączone są od stosowania zasad ogólnych dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Wyłączenia te, jako wyjątki od zasad ogólnych, podlegają wykładni ścisłej. Podkreślić należy w tej mierze, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z [...]", w tym między innymi "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest dokonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, wyłączenia zawarte w przywołanej regulacji mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. (por. także wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1363/10; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W związku z powyższym brak jest podstaw aby uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przewiezienia odpadów najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że aby przewóz mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, decydujące znaczenie ma określenie miejsca powstania odpadów. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organów, że wyłączeniu z art. 13 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia 561/2006 podlegają jedynie przewozy odpadów odebranych bezpośrednio z gospodarstw domowych do składowiska tymczasowego, a późniejszy ich przewóz - po dokonaniu ich segregacji - na składowisko główne, już nie. Z tym poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. W sprawie konieczne było wyjaśnienie czy w trakcie kontroli pojazdu dokonywany był przewóz odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Należy zauważyć, że wyłączenie obejmuje nie tylko wywóz odpadów z gospodarstw domowych, ale również ich zbieranie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez zbieranie odpadów - rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Podobnie zgodnie z art. 3 pkt 10 dyrektywy o odpadach "zbieranie" oznacza gromadzenie odpadów, w tym również wstępne sortowanie i wstępne magazynowanie odpadów do celów ich transportu do zakładu przetwarzania. W związku z tym organ powinien był ustalić, czy odpady były zbierane z gospodarstw domowych, na czym to zbieranie polegało, a więc czy dokonane czynności mieściły się w ramach wskazanych wyżej definicji "zbierania", jaki charakter miało składowisko tymczasowe, dlaczego wywożono odpady na dwa składowiska, a następnie dokonać ustaleń faktycznych w zakresie charakteru wywożonych odpadów ze składowiska tymczasowego na składowisko główne. Organ nie dokonał takich ustaleń, ograniczając się do stwierdzenia, że odpady nie były wywożone bezpośrednio z gospodarstw domowych na składowisko główne. Zatem Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organu z powodu naruszenia reguł postępowania przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.