II OSK 1136/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. R. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga na powyższe postanowienie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], którego legalność kwestionuje strona skarżąca, zostało wydane na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy i dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga w Warszawie. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego postanowienia. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż w procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Powyższe oznacza, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu. Sąd stwierdził, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy natomiast ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z przewidzianymi tam środkami ochrony. Sąd uznał, że brak jest zatem podstaw by wyprowadzać interes prawny strony z faktu przysługiwania danej osobie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Skoro ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania planu (w tym i w postępowaniu uzgodnieniowym) nie uczynił stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, to podmioty te nie mogą na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wywodzić prawa do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Brak jest również podstaw do przyznania tym podmiotom legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia do projektu planu miejscowego. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi strony skarżącej jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 §1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócono skarżącej cały uiszczony wpis sądowy od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 50 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, mimo że interes prawny skarżącego wynika z ww. przepisów, gdyż dzięki odesłaniu zawartemu w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy równoczesnym braku określenia podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowień uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przyznają status strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, a takimi podmiotami są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 50 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy po stronie skarżącej istnieje legitymacja skargowa, a tym samym powinna zostać dokonana merytoryczna ocena zasadności skargi; 3. art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 3 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznałby istotę podniesionych zarzutów, a w konsekwencji uznałby, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga naruszył co najmniej wskazane w skardze przepisy. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołane zostały przede wszystkim zarzuty dotyczące przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To właśnie głównie w oparciu o przepisy tych ustaw, sąd administracyjny dokonuje wykładni normy odniesienia, wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez ten sąd. W ocenie skarżącej sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarga na wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) i art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie w sprawie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga, podlegała odrzuceniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 50 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 58 §1 pkt 6) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Co do zasady, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ współdziałający uczestniczy w procesie decyzyjnym w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ – jednostka). W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 50 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 58 §1 pkt 6) w związku z art. 3 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Efektem postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest akt prawa miejscowego - źródło prawa powszechnie obowiązującego - obowiązujący na obszarze działania organu, który go uchwalił. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Z tego względu brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że wyłączone jest prawo jednostki do kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola ta może być dokonana w postępowaniu w przedmiocie kontroli aktu prawa miejscowego z ustawą i po spełnieniu przesłanek warunkujących wniesienie skargi w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.