III SA/Kr 742/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak ( spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 219 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. K. - odmówił wydania zgody na dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących działkach z małego obrębu działka nr 46/3 o pow. 0.0354 ha obr. [...] B ([...]) obj. księgą wieczysta nr [...], która weszła w skład działki ewidencyjnej nr 528/31 o pow. 7.0594 ha położonej w obr. [...] j.ewid. K ulica B o nieuregulowanym stanie prawnym. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, wypisu z księgi wieczystej nr [...], kopii mapy ewidencyjnej z małego obrębu [...] B oraz kopii mapy ewidencyjnej z obr. [...] j.ewid. K, ustalono, iż działka nr 46/3 o pow. 0.0354 ha obr. [...] B ([...]) weszła w skład działki nr 528/31 o pow. 7,0594 ha położonej w obr. [...] j.ewid. K i stanowi część pasa drogowego ulicy B o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w/w nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. W oparciu o powołane wyżej przepisy przygotowywane są dokumenty niezbędne do wydania decyzji, w tym rozdzielenia odrębnych nieruchomości połączonych w działkach drogowych, oraz ewentualne podziały konieczne do określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów Prezydent uznał, że wykup przez M. K. części nieruchomości wchodzącej w skład ulicy B nie stanowi podstawy do wydania zgody na dokonanie czynności prawnej na oznaczeniach nieobowiązujących. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. K. Zdaniem żalącego się zaskarżone postanowienie opiera się na błędnym założeniu, iż działka ewidencyjna nr 528/31 w całości stanowi teren zajęty pod drogę publiczną. Podniósł, iż co najmniej obszar działki nr 46/3 obr. [...] B ([...]) obj. księgą wieczystą [...] nie wchodzi obecnie oraz nie wchodził w przeszłości w skład nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Żalący się wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ul. B jest drogą publiczną, jednak ustalenia wymaga przebieg tej drogi, a w szczególności zaliczenie do jej przebiegu działki nr 46/3 obr. [...] B ([...]). Podniósł, iż w dacie wydania rozporządzenia Ministra Komunikacji w sprawie zaliczenia ul. B do dróg publicznych kategorii wojewódzkiej przebieg ul. B na kwestionowanym odcinku był zupełnie inny i nie pokrywał się nawet w części z obszarem działki nr 528/31. Co prawda w podnoszonym rozporządzeniu brak wskazania dokładnego przebiegu tej ulicy, jednak zdaniem żalącego się oczywistym jest, że dotyczyło ono aktualnego w dacie jego wydania przebiegu wymienionych w nim ulic. W szczególności przebieg konkretnych ulic był wyznaczany w uchwale o nadaniu im nazwy i uwidoczniony m.in. na mapach katastralnych lub później w ewidencji gruntów. Na tej podstawie można ustalić przebieg ul. B w momencie nadania jej tej nazwy. Przebieg ten nie obejmuje działki nr 46/3. Żalący się podkreślił, że nieznane są mu orzeczenia administracyjne zmieniające przebieg ul. B. Brak także wskazania tych orzeczeń w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, co dodatkowo stanowi istotne uchybienie naruszające m.in. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i § 4 oraz art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. Ponadto żalący się wskazał, że na mocy art. 103 ustawy z 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ul. B na odcinku, który w dniu wejścia w życie tej ustawy stanowił drogę publiczną stała się drogą powiatową, jednak podnoszona ustawa nie zmieniała przebiegu dróg publicznych ustalonych wg innych przepisów. Zgodnie natomiast z art. 6a ust 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje na drodze uchwały, natomiast Rada Miasta nie podjęła takiej uchwały, podobnie jak Wojewoda nie wydał decyzji, która by ustalała przebieg tej drogi, włączając do niego małą działkę nr 46/3. Dlatego zdaniem M. K. dokumentami ustalającym przebieg ul. B są mapa ewidencji gruntów obręb [...] B ([...]) uwidaczniająca jej położenie po nadaniu jej nazwy oraz mapa ewidencji gruntów dz. adm. K sekcje [...] i [...] obowiązująca w czasie wydania rozporządzenia Ministra Komunikacji w sprawie zaliczenia ul. B do dróg publicznych kategorii wojewódzkiej. Taki sam przebieg ul. B zaznaczony jest na mapie zasadniczej zamkniętej dopiero w październiku 2010 roku. Do takiego przebiegu winno odnosić się działanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Żalący się zarzucił także, że art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ma jedynie zastosowanie do nieruchomości, które w przeddzień wejścia tej ustawy w życie, czyli 31 grudnia 1998r. nie były własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem mała działka nr 46/3 w dacie 31 grudnia 1998r. była współwłasnością Skarbu Państwa, a w ocenie żalącego się nacjonalizacja określona w art. 73 ust. 1 nie dotyczyła takich nieruchomości, a tym bardziej udziałów w nich. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu WINGiK podał, że Prezydent Miasta za podstawę prawną zaskarżonego postanowienia uznał art. 219 kpa, jednakże, mając na względzie żądanie wnioskodawcy dotyczące wydania zgody na dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących, należało stwierdzić, że zakres wniosku był odmienny i nie było to żądanie wydania zaświadczenia. W rozumieniu kpa bowiem zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem organ ma obowiązek wystawienia zaświadczenia wtedy, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem. Zdaniem WINGiK wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie nie znajdowało umocowania prawnego, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków naczelną zasadą prowadzenia operatu ewidencyjnego jest zasada jego aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto według § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów lub mapy zasadniczej, sporządzonych na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, oraz wypisu z rejestru gruntów lub wyciągu z wykazu zmian gruntowych, chyba że właściwe przepisy tego rozporządzenia stanowią inaczej. W identyczny sposób kwestia ta uregulowana została w art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ze względu na zasadę spójności systemu prawnego oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej powinno być zgodne z aktualnymi danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, na co wskazuje art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym podstawą usunięcia niezgodności oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków są właśnie dane z tej ewidencji, a nie odwrotnie. Zdaniem organu odwoławczego żadne przepisy prawne dotyczące danych objętych ewidencją gruntów i budynków nie przewidują możliwości wydania zgody na dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących, a organ administracyjny władny jest orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, bo w przeciwnym razie postępowanie dotknięte jest bezprzedmiotowością. Dlatego w przedmiotowej strawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, ponieważ brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy oraz nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego (tj. w drodze wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia). Skargę na postanowienie WINGiK wniósł M. K., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 217 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżącego nie dotyczył wydania zaświadczenia, a także iż wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie nie znajduje umocowania prawnego; - art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zażalenia, w tym w szczególności tego, iż działka nr 46/3 obr. [...] B ([...]) położona jest poza obszarem zajętym pod drogę publiczną- ul. B. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z powszechną i wieloletnią praktyką działania Prezydenta Miasta skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia potrzebnego do ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej dla nieruchomości składającej się z działki nr 46/3 obr. [...] B ([...]). Dokumentem takim jest właśnie zaświadczenie nazywane m.in. w Urzędzie Miasta "zgoda na dokonanie czynności prawnej na materiałach nieobowiązujących". Dla wskazanej wyżej nieruchomości "zgoda" taka była zresztą wydawana już w przeszłości i jako załącznik do aktu notarialnego została uznana przez sąd wieczystoksięgowy jako podstawa wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w udziale 25/28 części - dowód: kopia zaświadczenia w aktach sprawy (zaświadczenie z 3 marca 1997r. znak [...]). Skoro więc sąd powszechny uznał, iż przedmiotowa zgoda jest zaświadczeniem mogącym być podstawą wpisu praw do księgi wieczystej, to zgodnie z art. 217 § 2 kpa skarżący miał prawo do jego otrzymania. Brak działań z urzędu organu geodezyjnego i kartograficznego, przy braku możliwości takiego działania z wniosku zainteresowanego powoduje, iż ze względu na objęcie w przeszłości z urzędu w ewidencji gruntów w ramach jednej działki różnych ciał hipotecznych, współwłaściciel jednego z nich nie będzie mógł ujawnić swoich praw w księdze wieczystej z braku zaświadczenia. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie narusza zasadę aktualności prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynikającą z § 44 ust 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi wyżej regułami, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 kpa, oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, czyli przepis dotyczący katalogu decyzji organu odwoławczego w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, przepis regulujący odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 11 kpa do zażaleń, oraz przepis, z którego wynika kompetencja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ II instancji w rozumieniu k.p.a. Brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu mającego za przedmiot regulacji przesłanki umorzenia postępowania o umorzeniu przez organ postępowania. Jednak z uzasadnienia organu odwoławczego wynika wyraźnie, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego był przepis art. 105 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa. Organ uznał bowiem, że brak w przepisach prawa podstawy przewidującej możliwość wyrażenia zgody na "dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących i z tego fakt wywiódł wniosek, że prowadzenie przez organ pierwszej instancji i merytoryczne orzekanie było bezprzedmiotowe. Stwierdzenie takie daję podstawę do uznania przez sąd dokonujący kontroli, że podstawą prawną postanowienia uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta jest przepis art. 138 § 1 pkt. 2 cz. 2, w związku z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. Powyższy brak nie stanowi jednak o istnieniu wady zaskarżonego aktu polegającej na wydaniu go bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. W takim wypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o tym prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck 2008, kom. do art. 156 kpa). Skarga w niniejszej sprawie odnosi się jednak do postanowienia, zatem wyjaśnienia wymaga, czy uwagi powyższe dotyczące oceny formalnie wadliwej decyzji odnoszą się także do postanowień. Stwierdzić należy, iż tak ja w przypadku decyzji, to istnienie tzw. istotnych składników postanowienia decyduje o tym, że mamy do czynienia z postanowieniem a nie z aktem nieistniejącym. Do tych istotnych składników postanowienia zalicza się : oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygniecie oraz podpis osoby upoważnione. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji określił podstawę prawną wydanego postanowienia w sposób wadliwy, bo nie wskazujący w sposób kompletny podstawy prawnej. Uchybienie to jest naruszeniem przepisu art. 124 § 1 kpa, co do formy postanowienia, jednak nie skutkuje ono uznaniem zaskarżonego postanowienia za wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego. Wada ta nie stanowi bowiem o istnieniu żadnej z przesłanek stanowiących podstawy uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, co następuje: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010r. Nr 6, poz. 18) wprowadziła z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmianę przepisu art. 126 kpa. Zgodnie z jego nową treścią, do wszystkich postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 kpa. Oznacza to, że w przypadku prowadzenia postępowania, w którym rozstrzygnięcie następuje postanowieniem a nie decyzją, możliwe jest umorzenie postępowania również postanowieniem, przy odpowiednim zastosowaniu art. 105 kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu : "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio całości albo w części". Przepis ten kładzie nacisk na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Niezależnie od podawanego w piśmiennictwie podziału przyczyn bezprzedmiotowości postępowania na podmiotowe i przedmiotowe należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA z. 2/1996, póz. 80, nadto uwagi do art. 105 kpa w: M. Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX 4.wydanie, wyd. LEX a Wolters Kluwer business). Jak też stwierdził NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. l OSK 967/05, teza nr 1. (LEX nr 201507) :"Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne". W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA2225/01 NSA (Biul.Skarb.2003/6/25) stwierdził m. in.: "Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego". Powyższe uwagi należy odnieść do kontrolowanego postanowienia, mając także na uwadze zarówno treść i podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i treść wniosku wszczynającego postępowanie, złożonego przez skarżącego. Jako podstawę prawną postanowienia z dnia [...] 2011 r. [...] organ pierwszej instancji wskazał art. 219 kpa. Przepis ten stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zamieszczony jest on w dziale VII kpa zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń". Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym a jego zakres przedmiotowy obejmuje wydawanie zaświadczeń. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, zaświadczenie jest aktem przewidzianym przepisami prawa, wydawanym na żądanie osoby, która się o nie ubiega i która musi wykazać interes prawny w jego uzyskaniu. Jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny, mający znaczenie dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków (por. M. Jaśkowska [w:] op. cit. kom. do art. 217 kpa). Jest przy tym czynnością materialno-techniczną (odmiennie K. Chorąży, R. Kmiecik: Wydawanie zaświadczeń (...), Sam. Teryt. Nr 6/2000, s. 70 i nast. przyjmują, że jest ono czynnością faktyczną, odmienną od czynności materialno-technicznej). Zaświadczenie przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Istotą więc zaświadczenia jest, iż nie rozstrzyga ono o żadnych prawach ani obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, czy bezpośrednio kształtować stosunku prawnego. Zaświadczenie nie może więc stanowić zezwolenia na dokonanie jakichkolwiek czynności faktycznych czy prawnych, skoro jest tylko urzędowym potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy, chociaż potwierdzenie określonych faktów czy stanu prawnego ma znaczenie dla osoby ubiegającej się o jego uzyskanie przy ustalaniu jej praw lub obowiązków, lub też stan stwierdzony zaświadczeniem może być decydujący dla możliwości dokonania czynności prawnej (np. zaświadczenie o samodzielności lokalu - art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24. 06. 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 Nr 80, poz. 903) Z treści wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że skarżący domagał się od Prezydenta Miasta (pełniącego funkcję Starosty) jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wydania "zezwolenia na dokonanie czynności prawnej na materiałach nieobowiązujących, zaś z twierdzeń odwołania i skargi wynika, że skarżący kwestionował odmowę "wydania zgody" na dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących a także umorzenie postępowania twierdząc, że zgoda taka w przeszłości była przez organ pierwszej instancji wyrażana i to w formie zaświadczenia. Na uzasadnienie swojego żądania przytaczał skarżący szereg okoliczności dotyczących kwestii własności działek wchodzących w skład pasa drogowego ulicy B i jego konfiguracji i przebiegu, twierdząc, że działka nr 46/3 nie weszła w skład pasa drogowego ul. B. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytaczał przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa nie jest jednak pełnym postępowaniem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 kpa, gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. Ogranicza się ono do ustalenia istnienia po stronie wnioskującej o wydanie zaświadczenia interesu prawnego w jego uzyskaniu, oraz do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób. Może ono sprowadzać się do odnalezienia przez organ danych niezbędnych do potwierdzenia istniejącego obecnie, lub w przeszłości stanu. Organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, polegające na ustaleniu statusu działki nr 46/3 wynikającego z zapisów ewidencji gruntów i budynków, oraz z księgi wieczystej nr [...] i odmówił wydania zgody, o którą wnosił skarżący. W istocie jednak nie wiadomo, o jakiej treści zgodę i na dokonanie jakiej czynności miałoby chodzić, ponieważ organ odmawiając tej zgody powtórzył tylko treść żądania wniosku skarżącego. Nie wiadomo także jakiej treści zaświadczenia organ odmówił wydać, skoro jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 219 kpa, tj. przepis regulujący formę prawną odmowy wydania zaświadczenia, oraz przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia. Z powołania tej podstawy prawnej wynika niezbicie, że organ odmówił wydania zaświadczenia. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się: 1. wydaniem zaświadczenia o treści żądanej przez osobę zainteresowaną, 2. odmową wydania zaświadczenia w ogóle, 3. odmową wydania zaświadczenia określonej treści z powodu braku potwierdzenia istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. W kontrolowanej sprawie, pomiędzy podstawą prawną postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji a rozstrzygnięciem istnieje oczywista sprzeczność - organ powołał jako podstawę art. 219 kpa, zaś w rozstrzygnięciu odmówił wydania zgody na dokonanie czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących. Raz jeszcze podkreślić należy, że zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym istnienie określonego stanu faktycznego lub stanu prawnego i w trybie postępowania o wydawanie zaświadczeń organ nie ma podstaw prawnych do wydawania jakichkolwiek zgód, czy zezwoleń. Należy w tym miejscu także wskazać, że właściwość rzeczową organu do wydawania zaświadczeń należy wiązać z możliwością ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania przez organ rejestrami, ewidencją, tj. dokumentacją umożliwiającą ustalenie okoliczności faktycznych lub prawnych, których potwierdzenia domaga się wnioskujący. Skoro organ l instancji uznał swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku skarżącego, to był związany po pierwsze przepisami kpa, a po drugie przepisami regulującymi jego kompetencje jako organu prowadzącego sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków, oraz przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawach z zakresu ewidencji. Przepisy te zawarte są w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287), oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 21 lipca 2009 r., l OSK 848/09 (LEX nr 552333) od zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 kpa należy odróżnić wypisy i wyrysy , które nie mieszczą się w kategorii zaświadczeń. Przepisy art. 217 § 1 i § 2 kpa nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.(por. także wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r, l OSK 189/09, LEX nr 595560). Żaden natomiast przepis ustawy Pgik, ani rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie daje organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków uprawnienia do wyrażania zgody na "dokonanie czynności prawnej na materiałach nieobowiązujących", o którą ubiegał się skarżący, tym bardziej w formie zaświadczenia, co byłoby także sprzeczne ze wskazaną wyżej istotą zaświadczenia. Zatem postanowienie o odmowie "wydania" zgody, o którą ubiegał się skarżący, jako rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia było bezprzedmiotowe i takim też było postępowanie prowadzone celem ustalenia, czy zgoda taka może zostać wydana. Z treści odwołania od postanowienia Prezydenta wynika, że skarżący oczekiwał wyrażenia zgody w formie zaświadczenia. Nadto twierdził skarżący, że obowiązkiem organu mającego wydać żądane zaświadczenie jest wyjaśnienie we wszczętym wnioskiem skarżącego postępowaniu statusu prawnego działki nr 46/3 i że wyjaśnienie to winno poprzedzać wyrażenie zgody, o którą skarżący wnosił. Skoro jednak przepisy prawa, do których stosowania obowiązane są organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie przewidują możliwości wydania zezwolenia, o które chodziło skarżącemu, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw do dokonywania merytorycznego rozstrzygnięcia, czy to w formie zaświadczenia (ze względów wynikających z istoty zaświadczenia), czy też w jakiejkolwiek innej formie. Organ II instancji słusznie więc i zgodnie z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, oraz 138 § 1 pkt. 2 kpa uchylił zaskarżone podstawienie i umorzył postępowanie w sprawie. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze, oraz na rozprawie podkreślić trzeba, że okoliczność, iż poprzednio organ wydawał pisma, których kserokopie skarżący dołączył do wniosku, oraz przedstawił na rozprawie nie oznacza, że czynności takie miały umocowanie w przepisach prawa. Podstawą wydania decyzji lub postanowienia, czy też wydania zaświadczenia mogą być wyłącznie przepisy prawa, co wynika z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 6 kpa jaka jest zasada praworządności (legalności). Zgodnie z ta zasadą organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Oznacza przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, tj. działanie przez te organy zgodnie z przepisami prawa obowiązującego. Na tym tle należy stwierdzić, iż przepisy obowiązującej ustawy Pgik i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie tylko nie zawierają normy zezwalającej na wydanie zgody, o którą wnosił skarżący, ale i nie dają podstawy do wyprowadzenia z obowiązujących przepisów normy, na podstawie której organ prowadzący ewidencję mógłby wyrazić zgodę na dokonanie czynności prawnych na oznaczeniach nieobowiązujących. Sama tylko okoliczność, iż miały miejsca działania organu, polegające na wyrażaniu takich zgód w przeszłości nie oznacza, że istnieje dla tego rodzaju czynności podstawa prawna a ówczesna działania organów były prawidłowe i prawnie umocowane. Rację ma organ, twierdząc, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 124, poz. 1361 ze zm., podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, oraz, że zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów lub mapy zasadniczej, sporządzonych na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, oraz wypisu z rejestru gruntów lub wyciągu z wykazu zmian gruntowych, chyba , że właściwe przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Art. 27ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że podstawą usunięcia niezgodności oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej z danymi wynikającym z ewidencji gruntów i budynków są dane z ewidencji gruntów i budynków. Zasadzie tej dał wyraz ustawodawca również w przepisach ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne - art. 21 ustawy stanowi, ze postawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W tej sytuacji nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącego skutku zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania poprawności zaskarżonego postanowienia na podstawie "powszechnej i wieloletniej praktyki działania organu, gdyż są to argumenty pozaprawne. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 217 § 2 kpa uznać należało, że wobec umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa w zw. z art. 126 kpa, organ odwoławczy tego przepisu nie naruszył, lecz prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Nie miało miejsca także naruszenie przez organ § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi stanowi, ze w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.