II OZ 431/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "Ł" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/12 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "Ł." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 387/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku skarżącej "Ł." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że "Ł." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji inwestycji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu w ramach zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek produkcyjno-magazynowy jako punkt zbierania, przeładunku i odzysku odpadów, na działkach ew. nr [...] obręb [...], przy ul. Instalatorów [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy, którego inwestorem jest S. sp. z o.o. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, na wniosek strony skarżącej, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Nadto Sąd podkreślił, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Chodzi o takie rozstrzygnięcia, które wywołują materialnoprawne skutki, które przyznają określonym podmiotom prawa bądź nakładają na nie obowiązki, których realizacja związana jest ze stosownym zachowaniem takiego podmiotu (działaniem, zaniechaniem, znoszeniem określonego działania). Przedmiotowa decyzja (stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania; nie jest możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż akt taki ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający określony stan faktyczny i prawny. Tym samym nie może on prowadzić do powstania negatywnych następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka "Ł." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła w/w postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego, t.j. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo, że nie zostały kompleksowo rozważone okoliczności mające wpływ na spełnienie przesłanek. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego oraz na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia; ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie w całości wniosku o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji jest uzasadniony wykazanym przez skarżącego dużym prawdopodobieństwem wadliwości zaskarżonej decyzji oraz wywołaniem przez decyzję w razie jej wykonania nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze z dnia [...] lutego 2012 roku wskazano, że utrzymanie przez SKO zaskarżonej decyzji bez dokonania rzetelnej analizy oraz oceny potencjalnego oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na realizacji instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu w ramach zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek produkcyjno — magazynowy jako punkt zbierania, przeładunku i odzysku odpadów, pozwoli inwestorowi na faktyczną realizację przedmiotowej inwestycji, czyli budowę sortowni i składu odpadów, których oddziaływanie stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, jak również powoduje nieodwracalne szkody w środowisku naturalnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca podniosła, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. wskazał następujące zagrożenia dla środowiska związane z przedmiotową inwestycją: kumulowanie się oddziaływań na danym terenie planowanego przedsięwzięcia z oddziaływaniami innych inwestycji; uciążliwość spowodowana emisją związków odorotwórczych. Organ ponadto wskazał, iż w wyniku prowadzonej działalności powstawać będą zarówno odpady inne niż niebezpieczne, jak i niebezpieczne, które mogą stanowić zagrożenie zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego. Zdaniem strony Sąd, przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie wziął z urzędu pod uwagę wszystkich okoliczności mogących zadecydować o wstrzymaniu wykonania decyzji, a w szczególności trudnych do odwrócenia skutków prawnych tej decyzji, na co wskazywał skarżący w uzasadnieniu wniosku. Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę czas, jaki niewątpliwie upłynie do dnia wydania prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oznaczać będzie powstanie na terenie wskazanym przez inwestora punktu zbierania lub przeładunku odpadów ze wszystkimi jego konsekwencjami. Spółka zaznaczyła, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. NSA w postanowieniu z dnia 13.05.2010 r., II FSK 182/10; NSA w postanowieniu z dnia 09.12.2010 r. w sprawie II FSK 1836/10 oraz WSA w postanowieniu z dnia 8 października 2008 roku, II SA/Rz 608/08, DEX nr 504547). A zatem – w ocenie Spółki - trudnymi, wręcz niemożliwymi, do odwrócenia skutkami będzie wywołanie negatywnego wpływu na środowisko oraz na zdrowie i życie mieszkańców okolicy planowanego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja, tj. punkt do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu oraz instalacje do naziemnego magazynowania kolejnych surowców energetycznych, znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (§ 3 pkt 37 i 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu okoliczności decydujące o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, a potencjalna szkoda nie musi mieć charakteru materialnego. Tymczasem z treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 roku nie wynika, aby Sąd próbował doszukiwać się podstaw złożonego przez stronę skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 roku. W odpowiedzi na zażalenie S. Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu podała, że okolicznością przemawiającą za oddaleniem zażalenia jest podany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argument, iż decyzja SKO jako decyzja utrzymująca w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest rozstrzygnięciem nadającym się do wykonania; stwierdza jedynie określony stan faktyczny i prawny, a tym samym nie może prowadzić do wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgłoszony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 196 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. wykonania zaskarżonego niniejszym zażaleniem postanowienia do czasu rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego nie jest rozpatrywany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 196 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje sąd pierwszej instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w obecnej chwili nie może odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd administracyjny niniejszym postanowieniem wydanym w postępowaniu zażaleniowym, rozstrzygnął zażalenie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 p.p.s.a., gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...) – art. 61 § 3 p.p.s.a. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty, a przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia opisanego w zaskarżonej decyzji i charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej integralną część tej decyzji (załącznik nr 1 decyzji). Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Wykonanie zaskarżonej decyzji, ze względu na treść rozstrzygnięcia, jego zakres i charakter prawny, nie powoduje bezpośrednio skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja ta nie uprawnia do realizacji przedmiotowej inwestycji, ani uruchomienia określonej w tej decyzji działalności, a jedynie stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta nie może zatem spowodować trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Obawa, iż w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które będą upoważniać do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i rozpoczęcia określonej działalności, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonej decyzji. Nadmienić też należy, iż celem udzielenia tymczasowej ochrony nie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.