II SA/Sz 1353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na czynność Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności , II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powstałej z wykonanych prac zarejestrowanych pod nr [...] , dotyczącej podziału działki n r[...] w [..] . Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarżący w oparciu o przepis art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ww. ustawy wnosił o uchylenie zaskarżonych czynności w całości i stwierdzenie bezskuteczności skarżonych czynności Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.. R. B. zarzucał skarżonej czynności, że została podjęta z rażącym naruszeniem § 9 i § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U Nr 78, poz.837). W uzasadnieniu skargi R. B. przestawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że dniu [...] r. skarżący będący uprawnionym geodetą zgłosił w Starostwie Powiatowym -Wydziale Nieruchomości, Kartografii i Katastru pracę geodezyjną polegającą na podziale działki nr [..] w miejscowości [...] gm.[...], na dwie działki, które zostało zarejestrowane w ewidencji zgłoszenia pod nr, natomiast w dniu [...] r. otrzymał wytyczne i zalecenia do pracy geodezyjnej. Z ewidencji gruntów i budynków wynikało, że teren podlegający podziałowi jest gruntem rolnym(R)i takim pozostał po podziale. Złożona w dniu [...] r. w Starostwie dokumentacja geodezyjna dotycząca podziału działki nr [..] , polegającego na wydzieleniu z niej działki nr[...] , została uznana za nadającą się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego po usunięciu wad polegających na niewłaściwym określeniu użytku gruntowego jako "grunt rolny zabudowany"(B-RV), gdy tymczasem zdaniem organu powinien być on określony jako "tereny mieszkaniowe" (B) Organ nie wskazał podstawy prawnej zasadności żądania zmiany określenia użytku. Skarżący odmówił usunięcia tej usterki uznając, że nie jest władny do zmiany użytku rolnego na budowlany, ponieważ brak jest ku temu podstawy prawnej. Przepisy regulujące postępowanie podziałowe w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie umożliwiają w tym postępowaniu dokonywania zmian użytku. Zmianie podlegają wyłącznie dane ewidencyjne w zakresie oznaczenia działek. Nie było to objęte również zakresem prac geodezyjnych, do skarżącego należało jedynie dokonanie podziału działki [...] zakwalifikowanej w ewidencji gruntów jako użytek rolny oznaczony symbolem "R". Dokumentacja geodezyjna przedłożona ponownie w dniu [...] r., w dniu [...] r. po raz kolejny została zwrócona skarżącemu ze względu na nie usunięcie jej usterki polegającej na nie zakwalifikowaniu wydzielonej działki jako "terenu mieszkaniowego". Ze względu na powstały spór w tej sprawie pomiędzy skarżącym a organem administracji, skarżący korzystając z uprawnienia przewidzianego w § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych [...], skorzystał z procedury wewnętrznej i złożył w dniu [...] r. wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, jak również złożył skargę do Głównego Geodety Kraju. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że Starosta bezpodstawnie odmówił przyjęcia dokumentacji technicznej dotyczącej podziału działki nr[...] , opracowanej przez skarżącego, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pismo z dnia [...] r. znak GK.[...] ). W piśmie tym organ zwrócił uwagę, że Starosta odmawiając przyjęcia dokumentacji wykroczył poza ramy kontroli, które szczegółowo określa § 9 przywołanego rozporządzenia. Znając stanowisko organu nadzoru geodezyjnego, skarżący w dniu [...] r. ponownie złożył wniosek o przyjęcie opracowanej dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. I tym razem organ administracji protokołem z dnia [...] r., doręczonym skarżącemu [...] r., odmówił przyjęcia złożonej dokumentacji podziałowej i zwrócił ją skarżącemu wskazując tym razem, że skarżący dokonał zmian użytku gruntowego, co było oczywiście niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący niezwłocznie, na podstawie 52 § 3 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał w dniu [...] r. organ administracji do usunięcia naruszenia prawa i przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego przez niego opracowania technicznego-dokumentacji geodezyjnej. Organ odpowiadając na wezwanie w dniu [...] r. doręczył skarżącemu kolejny protokół kontroli z dnia [...] r., w którym organ administracji ponownie odmówił przyjęcia dokumentacji do zasobu podając jako przyczynę odmowy źle opracowany i załączony do przedłożonej dokumentacji wykaz zmian ewidencyjnych. Przedłożona dokumentacja została zwrócona. W tej sytuacji wniesienie skargi ,w celu oceny przez Sąd prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji w ocenie skarżącego stało się konieczne . Skarżący odmowę przyjęcia opracowanej przez niego dokumentacji uważa za całkowicie bezzasadną zaś zachowanie organu za wyjątkowo złośliwe i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przepis § 9 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia z dnia 16 lipca 2001r. określa precyzyjnie i jednoznacznie kryteria, według których dokonywana jest przez organ przyjmujący dokumentację do zasobu jej kontrola. Z przepisu tego nie wynika prawo organu do dokonywania kontroli w zakresie zmiany użytku, czy zmian ewidencyjnych tym bardziej, że- jak podkreślił organ nadzoru geodezyjnego -przyjęcie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego nie jest jednoznaczne z wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wykraczając poza zakres kontroli i nakładając na skarżącego dodatkowy obowiązek nie wynikający z przepisów prawa, organ administracji swoim zachowaniem naruszył obowiązujące prawo. Skarżący zauważa, że organ administracji nie wykazał, iż przedkładana dokumentacja do zasobu nie odpowiada któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 przywoływanego rozporządzenia . W ocenie skarżącego lakoniczna treść ustaleń protokołów (bez podania podstawy prawnej odmowy przyjęcia dokumentacji), nie spełnia wymogów nie tylko § 9, ale również i § 12 ust. 1 rozporządzenia, które nakłada na organ administracji obowiązek podania na piśmie prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. R. B. na poparcie swoich twierdzeń powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt III SA/Łd 520/2010, z którego wynika, że organ administracji w świetle obowiązujących przepisów ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prąc geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 wyżej przywoływanego rozporządzenia, organ powinien wskazać jednoznacznie jakie konkretnie usterki są przyczyną odmowy, a nie ograniczać się do lakonicznych i nieprecyzyjnych sformułowań. W ocenie tego Sądu brak wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego w sposób jasny i czytelny przyczyn odmowy z podaniem podstaw prawnych kwalifikuje tę czynność jako wadliwą. Jest bezsporne, że treść żadnego protokołu z dokonanej kontroli przez organ administracji nie spełnia wymogów, o których mowa wyżej. Na pewno wymogu tego nie spełnia choćby sformułowanie użyte w protokole z dnia [...] r. dotyczące "niewłaściwie ustalonego użytku rolnego", przy czym nie wskazuje się na czym ta niewłaściwość polega, tym samym w ocenie skarżącego dokonane czynności z kontroli są czynnościami wadliwymi. Starosta w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił ustalony przez siebie stan faktyczny sprawy a następnie odniósł się do kolejnych zarzutów skargi. Starosta za bezzasadny uznał zarzut nie wskazania przez organ podstawy prawnej żądania zmiany użytku. W protokole z dnia [...] r. z kontroli przedłożonej dokumentacji, (załącznik nr 2) wykazane są przepisy obowiązujące przy podziałach nieruchomości. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wykonawcy prac geodezyjnych są zobowiązani wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej oraz obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący w sprawozdaniu technicznym stwierdził, że podziału dokonał na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przytaczając również § 6, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zdaniem organu, skarżący nie uwzględnił przepisu art. 94 powołanej ustawy stanowiący, że jeżeli została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to podziału można dokonać jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. W tej sprawie Wójta Gminy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r., w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] . Treść była znana skarżącemu, gdyż załączył jej kopię do przedłożonej do przyjęcia do zasobu dokumentacji ( załącznik nr 3). W protokole z kontroli organ wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), z którego to aktu prawnego skarżący korzystał ustalając w oparciu o załącznik nr 6 do rozporządzenia nowy użytek (BRV), nie uwzględniając przy tym ustaleń zawartych w wyżej przytoczonej decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pod którym grunt zaliczany jest zgodnie z ust. 3, pkt 1 wyżej przytoczonego załącznika nr 6 rozporządzenia, do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, a nie do gruntów rolnych zabudowanych. O decyzji tej organ podał informację w protokole z kontroli. Starosta uznał za niezrozumiałe stanowisko skarżącego stwierdzające, iż nie był władny przy podziale nieruchomości dokonać zmiany użytku rolnego na budowlany, a mimo to zmienił użytek z gruntu rolnego (RV) na grunty rolne zabudowane (B-RV), co przez niewłaściwe określenie użytku było powodem odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że Starosta nie zastosował się do ustaleń zawartych w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. w zakresie odmowy włączenia przedmiotowej dokumentacji do zasobu, organ zarzut ten uznał za bezpodstawny. Skarżący nie zmienił przedkładanej do przyjęcia do zasobu dokumentacji i nie zastosował się do ustaleń zawartych w piśmie, w tym do stanowiska Głównego Geodety Kraju stwierdzającego, że postępowaniu podlegają jedynie oznaczenia działek ewidencyjnych i ich powierzchni, i że przy podziale nie dokonuje się zmiany użytku, co jak wynika z pisma potwierdził sam skarżący. Pomimo to, kolejny raz przedłożył Staroście nie zmienioną dokumentację ze zmianą użytku, mając potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Nieprawdziwy jest również zarzut, że Starosta wykroczył poza zakres kontroli. Przedłożona dokumentacja celem przyjęcia jej do zasobu zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, podlega kontroli miedzy innymi w zakresie zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W ramach krajowego systemu informacji o terenie starosta na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu założenia i prowadzenia krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 80, poz. 866) prowadzi bazę danych ewidencji gruntów i budynków. Prowadzenie systemu zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia polega miedzy innymi na kontroli danych, aktualizacji danych, udostępnianiu danych. Prowadzona przez Starostę baza danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest systematycznie aktualizowanym przez starostę zbiorem informacji, a zawarte w nim dane, zgodnie z art. 21 ust 1 cytowanej ustawy, stanowią miedzy innymi podstawę do planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, gospodarki nieruchomościami, ewidencji gospodarstw rolnych. Przepisy § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nakładają na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w aktualności. Kolejny przepis § 46 ust. 2 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek wprowadzenia zmian do operatu z urzędu, na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych niezwłocznie, zgodnie z § 47 ust.1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Odnosząc się do dokumentacji przedkładanej przez skarżącego dokumentacji, w tym źle sporządzonego wykazu zmian danych ewidencyjnych, realizacja przez starostę ustawowych obowiązków jest nie możliwa. Przedmiotową dokumentację w stanie pierwotnym, tj. niezmienionym skarżący kilkakrotnie przedkładał do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W protokołach z kontroli na potwierdzenie zajętego przez organ stanowiska wskazywano również na decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz zatwierdzającą zagospodarowanie terenu o powierzchni 2435 m2 pod budowę domu, a nie jak wydzielił skarżący o powierzchni 990m2. Jak wynika z ww. decyzji realizowana inwestycja dotyczy gruntu zaliczonego zgodnie z § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych nie podlegających gleboznawczej klasyfikacji. Zakwalifikowanie wydzielonego gruntu w działce nr [...] do użytków rolnych jest niezgodne również z materiałami z analizy przeprowadzonej przez architekta na potrzeby przygotowania decyzji i warunkach zabudowy obejmującej tereny zabudowy jednorodzinnej określone symbolem MN, (załącznik nr 7). Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący do dokumentacji z podziału nieruchomości dołączył dokumentację ze zmiany niewłaściwie zmienionego użytku gruntowego potwierdzając, iż dokumentacja ta stanowi całość, gdyż na wykazie zmian danych ewidencyjnych umieścił klauzulę, iż niniejszy wykaz zmian stanowi integralną część projektu podziału, nie możliwe było przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu i zarazem potwierdzenie, iż przedłożony wykaz zmian danych ewidencyjnych nadaje się do przyjęcia, z uwagi na wadę jaką zawierał przez ustalenie w stanie nowym niewłaściwego użytku gruntowego. Upór ze strony skarżącego uniemożliwił właścicielowi działki nr 101 dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych w związku z realizowaną inwestycją, w związku z czym złożył do Starostwa pismo, iż rezygnuje z usług R. B. Na wykonawców prac geodezyjnych i kartograficznych cytowana ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art.42 ust.2 pkt 3 nakłada obowiązek wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej oraz z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 40 ust 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu należy do starostów, w tym ocena przedkładanych materiałów do dokonania zmian w bazie ewidencji gruntów. W omawianym przypadku kontroli podlegał przedłożony wykaz zmian danych ewidencyjnych z niewłaściwie ustalonym użytkiem gruntowym. Skarżący nie zastosował się do wskazanych w protokołach uwag oraz do wskazań zawartych w pismach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Głównego Geodety Kraju, tj. nie usunął wskazanych w protokołach nieprawidłowość], jak również nie rozdzielił dokumentacji na część z podziału nieruchomości oraz na część ze zmiany użytku gruntowego sporządzając jeden dokument na potrzeby podziału nieruchomości należącego do kompetencji wójta.",oraz na potrzeby aktualizacji danych w bazie ewidencji gruntów i budynków, należącej do kompetencji starosty co skutkowało odmową włączenia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 9 ust. 1 przytoczonego wyżej rozporządzenia, w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, mapa z projektem podziału zawiera wykaz zmian gruntowych zawierających dane do granic dzielonej nieruchomości, których przebieg zatwierdza wójt, a nie wykaz zmian danych ewidencyjnych ze zmianami użytków gruntowych, które to zmiany należą do kompetencji starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kole iprzepis art. 146 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotem skargi jest czynność Starosty z dnia [...] polegająca na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę R. B. i powstałej z wykonanych prac polegających na podziale działki nr [...] obręb [...] na dwie działki. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działki nr [...] obręb [...] jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego, organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek geodety przekazania wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego jest więc niewątpliwy. W ocenie Sądu odmowa przyjęcia takiej pracy, która skierowana jest do jej wykonawcy jest czynnością dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie II SAB/Gl 26/06 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego kolejnym, warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a. Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi stanowiska Starosty z dnia [...] r. zawartego w protokole kontroli dokumentacji technicznej tom I. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego( art. 12), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. Złożenie przez geodetę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837), wydanego w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w 52 § 1 P.p.s.a. Wynikająca z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwość ( nie obowiązek) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedurą, a nie formalną drogą zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to tryb wnoszenia skarg na tego rodzaju czynności wynika z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. Tryb ten w przypadku skarżącego został zachowany. Protokół z [...] r. zawierający jednoznaczną odmowę włączenia dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego został doręczony skarżącemu, który pismem opatrzonym datą [...] r., które wpłynęło do organu [...] r., z zachowaniem 14. dniowego terminu, wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpowiedzi organu na powyższe wezwanie (z dnia 9 listopada 2011 r.), skarżący wniósł ([...] 11 r.) skargę do WSA, za pośrednictwem Starosty . Spełnienie przez R. B. warunków formalnych dopuszczalności skargi umożliwiło merytoryczną ocenę skargi. Wynikające z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązki prawne dla geodety zostały skonkretyzowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy...". Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia). Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno - technicznej, polegającej w istocie na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez skarżącego, prowadzi do konkluzji o zasadności skargi. Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli, dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia. W protokole z kontroli z dnia [...] r. Starosta stwierdził, że przedstawiona dokumentacja techniczna nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego po usunięciu usterki związanej z niewłaściwie określonym użytkiem gruntowym, który geodeta określił jako "grunt rolny-zabudowany" (B-RV), natomiast zgodnie z decyzją Wójta Gminy Nr [...] z dnia [..] r. o warunkach zabudowy oraz własnej decyzji Nr [..] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę teren powinien zostać oznaczony jako "tereny mieszkaniowe" (B). Organ wskazał również na rozbieżną z decyzją o pozwoleniu na budowę powierzchnię działki. Przedłożoną dokumentację organ zwrócił wykonawcy. W kolejnym protokole z dnia [...] r. Starosta ponownie wskazał jako podstawę zwrotu dokumentacji niewłaściwie ustalony użytek gruntowy oraz kształt i powierzchnię działki w opracowanym projekcie podziału niezgodny z dokumentami dot. realizacji inwestycji na działce. Z kolei w protokole z dnia [...] r., który następnie organ zwrócił wykonawcy, wskazano na uchybienia zawarte w protokole z dnia [...] r. W ocenie Sądu lakoniczna, mało precyzyjna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 11 ust. 1 pkt 7b i § 12 w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że organ wykroczył poza zakres kontroli określonej w § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Zauważyć należy, że wykonywana przez skarżącego praca geodezyjna była związana z przygotowaniem projektu podziału nieruchomości, którą stanowiła działka nr [...] , obręb[...] , gmina na dwie działki. Zgodnie z art. 96 ust. 1ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Z kolei w myśl art. 97 ust. 1 i 1a, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć następujące dokumenty: 1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4; 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95; 5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości; 6) wykaz zmian gruntowych; 7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej; 8) mapę z projektem podziału. ( ust. 1a). Mając na względzie powyższe unormowania, do skarżącego należało zatem przygotowanie dokumentacji geodezyjnej związanej z fazą wstępną postępowania podziałowego. Wykaz sporządzonych dokumentów technicznych geodeta zawarł w piśmie z dnia [..] r. Z wykazu tego wynika, ze skarżący przedłożył wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz (k. 44 akt adm.) oraz projekt podziału działki 101 (k.45 akt adm.). Starosta zakwestionował niewłaściwie określony użytek gruntowy (niezgodny z decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę). Zdaniem Starosty geodeta winien był oznaczyć działkę jako terem mieszkaniowy (B) nie zaś jako grunt rolny zabudowany (B-RV). Starosta wskazał nadto na rozbieżną z projektem zagospodarowania działki powierzchnię terenu pod realizowaną inwestycję, której obszar winien mieć [....] m2. Proponowana przez geodetę ocena zaliczenia gruntów podlegającego podziałowi, odmienna od oceny dokonanej przez Starostę nie może stanowić podstawy do przyjęcia przedłożonej przez geodetę dokumentacji do zasobu. Dokonanie zmiany użytku przez geodetę w trakcie postępowania podziałowego wykraczało poza jego kompetencje, jednakże okoliczność ta nie mogła przesądzić o odmowie przyjęcia dokumentów oraz ich zwrot skarżącemu. Wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę jest wykazem proponowanym, nie wiąże natomiast ani to organu uprawnionego do zatwierdzenia podziału ( wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), ani też starosty. Wójt jest bowiem z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniony jedynie do zatwierdzenia projektu podziału, z kolei starosta nie jest obowiązany do wprowadzenia zmian do ewidencji, jeżeli zmiany te nie odzwierciedlają stanu faktycznego, co wiąże się z odmową wprowadzenia zmian. Na tle rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że przyjęcie dokumentacji technicznej od geodety nie jest jednoznaczne z wprowadzeniem zmian w ewidencji. Stanowisko w tej sprawie zostało wyczerpująco wyłożone Staroście przez Głównego Geodetę Kraju oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego m.in. w pismach z dnia [...] r . oraz [...] r. oraz [...] r. których treść zgodna jest z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawą o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem, materialnym i procesowy. Przekroczenie przez Starostę przyznanych mu uprawnień w zakresie dokonywania kontroli przedłożonej przez geodetę dokumentacji geodezyjnej oraz nakładanie na geodetę obowiązków, które ze swej istoty pozostają bez wpływu na postępowanie podziałowe kwalifikuje czynność odmowy przyjęcia dokumentacji jako wadliwą. Zwrócić należy również uwagę, że kwestia zmiany danych ewidencyjnych, którymi zainteresowana jest inwestorka wykracza poza kontrolę dokumentacji technicznej przedłożonej Staroście przez skarżącego, wykonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 200 P.p.s.a.