II SA/Gl 691/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie przedłożenia oceny stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadzi postępowanie w sprawie usunięcia skutków samowolnie wybudowanego przez G. P. podjazdu do garażu, położonego w W. przy ul. [...]. W postępowaniu tym bierze udział m. in. Z. M., jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, do której przylega podjazd. W dniu [...] r. postanowieniem nr [...] PINB w B., na podstawie art. 56 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) nałożył na G. P. obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej odwodnienia obiektu z jednoczesnym określeniem kwestii ewentualnego zawilgocenia ścian budynku przyległego i przenoszenia się drgań od przejeżdżających samochodów na ten budynek. Postanowienie to zostało z urzędu uchylone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o przepis art. 77 § 2 k.p.a. W następnej kolejności PINB w B. wydał postanowienie nr [...] z [...] r., którym nałożył na G. P. obowiązek uzupełnienia przedłożonej inwentaryzacji, stanowiącej ocenę stanu technicznego podjazdu, o ocenę techniczną dotyczącą odwodnienia wykonanego podjazdu do garażu. W podstawie prawnej postanowienia podano przepis art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego podjazdu, w którym bada przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1974 r. Uzupełnienie dokumentacji w zakresie określonym w postanowieniu pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie. W piśmie z 28 marca 2011 r., nazwanym odwołaniem, Z. M. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o uchylenie m. in. postanowienia nr [...] z [...] r. Zarzucił, że nie jest prawidłowy zakres nałożonego obowiązku, winien on dotyczyć także kwestii przenoszenia się drgań na jego budynek, analogicznie jak orzeczono w uchylonym postanowieniu z [...] r. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie zażaleniowe, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego może być tylko uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu. Postanowienie takie ma charakter dowodowy, nie rozstrzyga i nie kończy sprawy administracyjnej, lecz zmierza do ustalenia stanu faktycznego obiektu. Sporządzone w wykonaniu obowiązku oceny i ekspertyzy mają charakter środków dowodowych w prowadzonej sprawie. W związku z tym stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego są wyłącznie podmioty, na które organ może nałożyć obowiązek określony tym przepisem. Interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej nie mają inne podmioty, niż osoby zobowiązane. Zatem skoro stroną zobowiązaną do wykonania oceny technicznej nie jest skarżący, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu wydanego postanowienia i nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania zażaleniowego jako bezprzedmiotowego. W skardze do sądu administracyjnego Z. M. nie odniósł się do treści i podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Powtórzył natomiast swoje argumenty zawarte wcześniej w zażaleniu, dotyczące wadliwego w jego ocenie zakresu opinii technicznej, do złożenia której zobowiązano inwestorkę. Podkreślił, że nie sprzeciwia się konieczności wykonania opinii technicznej, lecz kwestionuje jej zakres. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i zwracając uwagę, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących podstaw prawnych kwestionowanego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z 14 października 2011 r. skarżący podniósł, że ograniczenie zakresu opinii technicznej jest korzystne dla adresata obowiązku, zatem nie ma on interesu w jego skarżeniu. Natomiast ograniczenie to godzi w interes skarżącego jako współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. skarżący zawnioskował o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że przedmiotem kontroli Sądu była kwestia o charakterze procesowym, ocenie podlegała prawidłowość stanowiska, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem uznanie wniesionego zażalenia za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania zażaleniowego. Rozstrzygnięcie to oznacza, że organ odwoławczy nie badał zarzutów skarżącego i nie weryfikował prawidłowości postanowienia organu I instancji. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych i zarzutów skarżącego pod adresem zakresu nakazanej opinii technicznej. Sąd bada bowiem tylko postanowienie zaskarżone, a to orzeka wyłącznie o legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu II instancji nie może zostać zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku, poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis będący podstawą wydania postanowienia organu I instancji stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie z art. 81c ust. 3 ustawy, na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zasadne są dwie tezy przyjęte przez organ odwoławczy. Po pierwsze, że adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego mogą być tylko podmioty w tym przepisie wymienione. Po drugie, że postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Z tez tych zostały jednak wyprowadzone zbyt daleko idące i niewłaściwe wnioski. Po pierwsze, strony postępowania nie można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np. wnioskodawca), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę). W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który w przypadku postanowień uzgadniających w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi, że na postanowienie takie zażalenie służy wyłącznie inwestorowi, pozbawiając takiej możliwości inne strony postępowania. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81c ust. 3 prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez krąg stron postępowania. Nie można także przyjąć, że w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego prowadzone jest co do zasady jakieś samodzielne i odrębne postępowanie. Charakteryzując uregulowaną nim instytucję wskazuje się, że ma ona charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia określonych dokumentów. Jest zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi ustawy – np. art. 26 ust. 1, art. 50 ust. 3, art. 62 ust. 3, art. 78 ust. 2. Może także znaleźć zastosowanie przed wszczęciem postępowania, jako instrument służący zebraniu materiału dowodowego w celu ustalenia zasadności podjęcia działań przez organy administracji. Postępowanie, w zakresie którego podejmowane jest postanowienie z art. 81c ust. 2 może być częścią innego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub częścią postępowania kontrolnego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie postępowania (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 707-710). W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro postanowienie z art. 81c ust. 2 ustawy wydawane jest w toku innego prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano, ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, zachowują swój status i mają prawo wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych. Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. W niniejszej sprawie organy akcentowały, że wydane postanowienie ma charakter dowodowy. Reżym prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania związanego z usuwaniem skutków samowoli budowlanej w trybie prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący w postępowaniu tym uczestniczy jako strona. Organ odwoławczy nie zanegował legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu związanym z usuwaniem skutków samowoli, a tylko w takim przypadku zasadne byłoby umorzenie postępowania zażaleniowego na postanowienie dowodowe wydane w toku tego postępowania. Uznając legitymację procesową skarżącego w postępowaniu zasadniczym, związanym z usuwaniem skutków samowoli, organ zobowiązany był rozpoznać wniesione zażalenie merytorycznie i odnieść się do zarzutów związanych z zakresem nakazanej opinii technicznej. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.