I SA/Wa 1752/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S. i P. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda [...] przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 1990 r. J. S. i A. S. zwrócili się do Urzędu [...] o zwrot nieruchomości położonej na osiedlu [...] przy ul. [...]. Nieruchomość powyższa, pochodząca z [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przejęta została na własność Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] lutego 1974 r. zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dniu wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła własność W. S. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w W., zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]. Archiwalnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] odpowiadała cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Następnie z powyższej działki wydzielono dwie działki o numerach [...] i [...]. Natomiast w wyniku podziału z działki nr [...] powstały dwie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (będąca przedmiotem niniejszej sprawy). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz A. S. i P. S. nieruchomości stanowiącej własność miasta W., położonej przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Zobowiązał jednocześnie A. S. i P. S. do zwrotu, na rzecz miasta W., należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...]zł. Starosta [...] wskazał, że z przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. wizji lokalnej wynika, iż działka porośnięta jest trawą, znajduje się na niej nieutwardzony ciąg pieszo-jezdny oraz stare drzewa. Przychodnia zdrowia nigdy na przedmiotowym terenie nie została wybudowana. Tym samym organ uznał, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji powyższej odwołanie do Wojewody [...] złożył Prezydent W., zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż według planu Założeń Techniczno-Ekonomicznych [...] Ogólnego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu, zatwierdzonych przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1973 r. sporny obszar znajdował się na terenie zieleni i zadrzewienia. Ponadto podkreślił, że podstawą ustalenia celu wywłaszczenia nie może być projekt koncepcyjny sporządzony w 1993 r., a więc prawie 20 lat po wywłaszczeniu. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w konsekwencji czego uznał, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody [...], Starosta [...] nie dokonał wystarczających ustaleń w przedmiocie doprecyzowania celu wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, ale również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w tym m.in. tereny zielni osiedlowej. Wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na podstawie projektu koncepcyjnego zabudowy uzupełniającej [...] pomijając fakt, że dokument ten pochodzi z 1993 r. tj. prawie 20 lat po wywłaszczeniu. Nie podjął ponadto żadnych starań, w celu uzyskania planów zagospodarowania terenu, pochodzących z okresu wywłaszczenia. Poza tym jak wynika z załączonego do odwołania Prezydenta W. planu założeń techniczno ekonomicznych osiedla "[...]" - ogólny plan realizacji zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w dniu [...] stycznia 1973 r., sporna działka przeznaczona została pod zieleń osiedlową i w taki właśnie sposób nieruchomość ta jest wykorzystywana obecnie. Wojewoda [...] wyjaśnił również, że w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki przedmiotowa działka została nabyta. Uszczegółowienie to, powinno natomiast nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a także innych dokumentów, wskazujących na planowane zagospodarowanie nieruchomości w dniu wywłaszczenia. Dopiero po doprecyzowaniu celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji winien ocenić jego realizację przez pryzmat art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż projektowana działka nr [...] z obrębu [...] posiada dostęp do drogi tj. ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] winien ustosunkować się do tej kwestii ponownie rozstrzygając sprawę. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu A. S. i P. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że zgodnie z tym przepisem mają prawo domagać się zwrotu nieruchomości, jeśli po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia lub pomimo upływu 10 lat, cel ten nie został zrealizowany. Podnieśli ponadto, że Wojewoda [...] oparł swoją decyzję na aktualnym stanie działki oraz na ogólnym planie realizacyjnym na podstawie którego dokonano wywłaszczenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę stanu terenu z lat 1981-1984, czyli 7 i 10 lat po dacie wywłaszczenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe art. 138 § 1 i art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazująca sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zauważyć należy, iż w myśl wyartykułowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 kpa, to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 kpa. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ ten może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 kpa), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 kpa). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli natomiast nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego art. 136 kpa. Organ odwoławczy, bowiem nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 - LEX nr 49869, wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04 - LEX nr 166510). Na marginesie zasygnalizować jedynie można, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LEX nr 38453). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli materiał dokumentacyjny niezbędny do wydania merytorycznej decyzji jest pełny lub zakres postępowania mającego na celu jego uzupełnienie jest niewielki, organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie (art. 136 kpa) i wydać decyzję orzekająca co do istoty sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd zauważa, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, zebrany przez Starostę [...] z dużą starannością, rozszerzony o załączony do odwołania Prezydenta W. od decyzji pierwszoinstancyjnej plan założeń techniczno-ekonomicznych osiedla "[...]" – ogólny plan realizacji zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w dniu [...] stycznia 1973 r., który organ odwoławczy uznał za wiarygodny wystarcza do doprecyzowania celu wywłaszczenia i oceny jego realizacji w kontekście art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika również wprost, co podnosi także organ odwoławczy, że projektowana działka nr [...] z obrębu [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Zatem zobowiązywanie organu pierwszoinstancyjnego do ustosunkowania się do tej niespornej kwestii jest bezcelowe. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest niewielki i możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy we własnym, zakresie nie naruszający przy tym art. 136 kpa, który określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu Starosta [...] wbrew stanowisku organu odwoławczego podjął wszelkie dostępne mu środki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący, cały zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ I instancji przedstawił też motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w przekonujący sposób konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zabrakło także wyszczególnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] wydając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną uchylił się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia nie tylko tego przepisu, ale również art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponowne rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. Rozstrzygając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.