II SA/Wa 2388/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Fularski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] , działając z upoważnienia Starosty Powiatu [...] , decyzją z dnia [...] września 2006 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), orzekł o uznaniu E. Ś. z dniem 7 września 2006 r. za osobę bezrobotną. Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. E. S. wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o przyznanie bezrobotnemu z Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Z dniem 30 sierpnia 2010 r. E.S. uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W zaświadczeniu tym wskazano, że zarejestrowana działalność rozpocznie się z dniem 1 października 2010 r. Umową nr [...] zawartą w dniu 6 września 2010 r. Starosta Powiatu [...] przyznał E.S. jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej. Dyrektor PUP w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień E.S. do posiadania statusu osoby bezrobotnej od dnia 30 sierpnia 2010 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art.145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. ust.1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie utraty przez E.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 9 września 2010 r. z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej i utracie przez E.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 30 sierpnia 2010 r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor PUP w [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez E.S. nienależnie pobranych świadczeń w postaci przyznanych z Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania środków. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Pismem z dnia 28 marca 2011 r. E.S. wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o umorzenie zwrotu dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej w całości. Wskazała, że otrzymaną kwotę w całości przeznaczyła na zakup niezbędnego wyposażenia i sprzętu. Jednocześnie podniosła, że w chwili obecnej nie posiada żadnego majątku ani dochodów, z których mogłaby zwrócić otrzymane środki. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. E.S. ponowiła swój wniosek o umorzenie zwrotu dofinansowania otrzymanych środków finansowych z Funduszu Pracy. Wskazała ponownie, że nie posiada żadnego majątku, z którego mogłaby spłacić otrzymane dofinansowanie. Podkreśliła, że w przypadku spłaty ratalnej otrzymywany dochód nie pozwoli również na wywiązanie się ze zwrotem. Podniosła, że pieniądze uzyskane z Urzędu Pracy skutecznie przyczyniły się do wsparcia jej działalności, ale w przypadku konieczności zwrotu tych środków nie będzie mogła skutecznie jej kontynuować, ponieważ nie będzie w stanie utrzymać się jako podmiot gospodarczy z uzyskanych dochodów spłacając raty. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c w związku z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 76 ust. 7 i art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o odmowie umorzenia E.S. nienależnie pobranego świadczenia w postaci przyznanych z Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z dokumentów potwierdzających sytuację materialną i rodzinną E.S. wynika, że E.S. prowadzi własną działalność gospodarczą, osiągnęła średni miesięczny dochód brutto (za okres III. IV. V 2011 r.) w kwocie: 2.182.13 zł, pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami oraz trojgiem rodzeństwa. Ojciec prowadzi własną działalność gospodarczą, a brat otrzymuje rentę socjalną. Łączny miesięczny dochód brutto przypadający na jedną osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym wynosi: 1.501,23 zł. Organ, powołując się na treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wyjaśnił, że starosta może odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć należności w całości lub w części, jeśli występuje jedna z przesłanek, tj. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowe środki, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależnie pobrane świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wskazał, że zgodnie z dokumentami będącymi w posiadaniu Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wynika, że E.S., mimo iż nie wykazała posiadania majątku ruchomego, za otrzymane środki z Funduszu Pracy zakupiła m. in.: komputer stacjonarny, notebook, sprzęt biurowy: niszczarkę, drukarkę, urządzenie wielofunkcyjne oraz meble biurowe. Ponadto przeciętny dochód przypadający na jednego członka rodziny zamieszkującego z E. S. we wspólnym gospodarstwie domowym wynosi 1.501.23 zł, a zatem jest wyższy niż określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) kryterium dochodowe (316.00 zł), kwalifikujące się do objęcia pomocą. Zdaniem organu, również przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego pozwoli wyegzekwować zwrot przyznanych jednorazowo środków. Reasumując, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci jednorazowo pobranych środków, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od decyzji tej E.S. złożyła odwołanie do Wojewody [...] , w którym wniosła o jej uchylenie i podniosła, że nie rozumie dlaczego analizowana była sytuacja finansowa całej jej rodziny, skoro pracuje i osiąga dochody przez co stała się samodzielna i nie powinna być rozliczana razem z pozostałą rodziną. Podkreśliła, że co prawda jest zameldowana u rodziców, ale ze względu na brak miejsca, od dłuższego czasu mieszka w mieszkaniu dziadków i z uzyskanych dochodów utrzymuje się sama. Podniosła, że otrzymywane dochody są wystarczające tylko na utrzymanie działalności. W przypadku zwrotu otrzymanych środków nastąpi koniec jej działalności gospodarczej. Osoba prowadząca działalność o przychodach w granicy 2000 zł miesięcznie balansuje na granicy opłacalności. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności jest podejmowana przez starostę w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może orzec o umorzeniu, ale nie ma takiego obowiązku. Wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji słusznie uznał, iż w stosunku do E.S. nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy pozwalająca na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Dodatkowo podniósł, że sytuacja materialna i rodzinna E.S. umożliwia jej spłatę zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż posiada stałe źródło dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, z którego osiągnęła za okres III - V. 2011 r. średni miesięczny dochód brutto w kwocie 2182,13 zł; posiada majątek ruchomy zakupiony ze środków Funduszu Pracy. Ponadto pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i trojgiem rodzeństwa. Średni miesięczny dochód rodziny za okres III - V. 2011 r. wyniósł 9007,39 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 1.501.23 zł i jest to kwota powyżej kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy socjalnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu przypomniała stan faktyczny sprawy i podniosła, że żądanie od niej zwrotu otrzymanych środków jest krzywdzące i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz naruszające prawo. Działalność gospodarczą zaczęła prowadzić z dniem 1 października 2010 r., a otrzymane środki z Funduszu Pracy wydała zgodnie z prawem na rozpoczęcie tej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a, Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez Wojewodę [...] przepisów postępowania, dlatego skarga podlega uwzględnieniu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), który przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek: 1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które (...) otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3. osoba, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty (...) jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Określona w tym artykule instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest o uznanie administracyjne. Wskazać należy, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie spełnia tych wymagań. Wskazać należy, że organ drugoinstancyjny, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, winien ponownie rozpatrzyć sprawę i to zarówno pod względem legalności, jak i jej celowości. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] , utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] , nie tylko nie rozpoznał sprawy na nowo, ale nie odniósł się również w żadnym stopniu do argumentów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji I instancji, a mających niewątpliwie istotne znaczenie dla sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że organ I instancji, podejmując decyzję odmowną - do czego był niewątpliwie upoważniony w granicach uznania administracyjnego - wskazał, że E.S. prowadzi własną działalność gospodarczą, osiągnęła średni miesięczny dochód brutto (za okres III, IV, V 2011 r.) w kwocie: 2.182.13 zł, pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami oraz trojgiem rodzeństwa. Ojciec prowadzi własną działalność gospodarczą, a brat otrzymuje rentę socjalną. Łączny miesięczny dochód brutto przypadający na jedną osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym wynosi: 1.501,23 zł. Wskazać należy, że skarżąca w swoim odwołaniu zakwestionowała fakt pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami podając, że nie rozumie dlaczego analizowana była sytuacja finansowa całej jej rodziny, skoro pracuje i osiąga dochody przez co stała się samodzielna i nie powinna być rozliczana razem z pozostałą rodziną. Podkreśliła, że co prawda jest zameldowana u rodziców, ale ze względu na brak miejsca, od dłuższego czasu mieszka w mieszkaniu dziadków i z uzyskanych dochodów utrzymuje się sama. Podniosła, że otrzymywane dochody są wystarczające tylko na utrzymanie działalności. Wskazała też, że w przypadku zwrotu otrzymanych środków nastąpi koniec jej działalności gospodarczej. Powyższe okoliczności, wskazywane przez skarżącą w odwołaniu, zostały całkowicie zignorowane przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, że nie mieszka ona z rodzicami oraz że nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Organ nie podjął też na tę okoliczność żadnych czynności wyjaśniających. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak argumentacja zawarta w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. opiera się bowiem na założeniu, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z rodzicami i trojgiem rodzeństwa. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ w toku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji przeprowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające na powyższą okoliczność. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu zarzuciła organowi oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do powyższych zarzutów oraz w razie potrzeby podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających w sprawie. Organ, rozpoznając odwołanie, ma bowiem obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie, merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jakich dopuścił się organ w niniejszej sprawie, świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ pominął stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie przez Wojewodę [...] powyższych przepisów postępowania, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując bowiem, iż skarżąca istotnie zamieszkuje samodzielnie, w mieszkaniu dziadków, ponosząc sama wszystkie koszty utrzymania, należałoby stwierdzić, że jej sytuacja materialna kształtuje się zupełnie w inny sposób, szczególnie w kontekście art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym organ ma możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków jeżeli dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Należy w tym miejscu powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 298/00, który pomimo że zapadł na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), znajduje w pełni odniesienie do regulacji zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mianowicie, organ zatrudnienia właściwy do umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy, powinien w tym samym postępowaniu zbadać rozpoznawany wniosek w odniesieniu do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek umorzenia mogących w danej sprawie znajdować zastosowanie. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.