I OSK 2087/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 122/12 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 2087/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 122/12, oddalił skargę B. M. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Policji w K., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nakazał B. M. opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w K. W uzasadnieniu wskazano, że lokal ten został przydzielony J. S. – funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej na podstawie decyzji z dnia [...] września 1958 r. Po śmierci J. S. – policyjnego emeryta, w mieszkaniu tym pozostał jego wnuk B. M., zajmując lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślono, że fakt zamieszkiwania z osobą uprawnioną nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego, a fakt zameldowania w lokalu jest jedynie wyrazem dopełnienia obowiązku meldunkowego i nie stanowi tytułu prawnego do jego zajmowania. Skargę do WSA w Opolu wniósł B. M., zarzucając naruszenie: • art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie statusu prawnego spornego lokalu oraz tytułu prawnego skarżącego do zajmowanego tego lokalu; • art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie powinien być stosowany; • art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 5 K.c. w zw. art. 92 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe poprzez przyjęcie, że przedmiotowy lokal był lokalem służbowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpatrując sprawę, stwierdził, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 31, poz. 266, ze zm., dalej: u.o.p.l.) stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych takimi przepisami odrębnymi są przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.), które, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67), mają zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy u.o.p.l. Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a także nie mógł takiego tytułu prawnego uzyskać. Wskazano, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Skargę kasacyjną na wyrok WSA w Opolu wniósł B. M., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: • naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że lokal mieszkalny położony w Kędzierzynie — Koźlu pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; • naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 3 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, że lokal mieszkalny położony w Kędzierzynie — Koźlu pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sporny lokal mieszkalny należał do zasobów Mieszkaniowych gminy K. W dniu [...] września 1958 r., kiedy wydano decyzję o przydzieleniu spornego lokalu J. S., obowiązywały przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950 r. nr 36, poz. 343), na podstawie którego organem właściwym do przydziału lokali było prezydium miejskiej rady narodowej. Taka właśnie decyzja mogła lec u podstaw przyznania J. S. spornego lokalu. Podkreślono, że z umowy najmu z dnia 10 września 1959 r. wynika, iż lokal należy do zasobu mieszkaniowego gminy Kędzierzyn – Koźle. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest niezasadna. Skarżący podniósł, że skoro lokal mieszkalny należy do jednostki samorządu terytorialnego, to nie może być jednocześnie w dyspozycji Policji. Stanowisko to, z uwagi na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.), jest błędne. Podkreślić przed wszystkim należy, że kwestię mieszkań służbowych policjantów całościowo reguluje rozdział 8 powołanej ustawy o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. nr 105, poz. 884, ze zm.). Przepisy te przewidują, że do lokali znajdujących się w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i podległych mu organów nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, ale przepisy prawa administracyjnego zawarte w ustawie o Policji. Pozostawanie lokalu mieszkalnego w dyspozycji tych organów oznacza, że tylko te organy decydują, w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, kto i na jakich zasadach będzie w nich zamieszkiwał. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, natomiast w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest bowiem pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością. Powoduje to, że policjanci powinni mieć zabezpieczone mieszkanie w pobliżu miejsca pełnienia służby. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji nie jest więc swego rodzaju niezasłużonym wyróżnieniem czy przywilejem, ponieważ wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego ich z organami. Wymagając od nich dyspozycyjności należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Dlatego też wyłącznie organy Policji posiadają uprawnienie do decydowania, w trybie przepisów pragmatycznych, o prawie do zamieszkiwania w takich lokalach. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że lokal mieszkalny w K. jest w dyspozycji organów Policji co najmniej od roku 1958. Wynika to z karty ewidencyjnej mieszkania, sporządzonej przez organy Milicji Obywatelskiej, wyciągu mieszkań służbowych przekazanych Milicji Obywatelskiej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. oraz pisma Prezydenta Kędzierzyna – Koźla, skierowanego do skarżącego w dniu 16 marca 2011 r. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skarżący nie ma prawa do spornego lokalu mieszkalnego, a organy Policji były uprawnione do wydania wobec niego decyzji administracyjnych nakazujących opróżnienie lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.