II OSK 2083/12

Dnia 31 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt II SA/Łd 80/12 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 80/12 oddalił skargę S. B. na postanowienie [...] i [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i [...]. grudnia 2011 r., nr [...] i [...]. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] i [...]. listopada 2010r., nr [...] i [...]. nakazał H. i S. małżonkom B. rozbiórkę utwardzenia drogi stanowiącej dojazd do boksów garażowych na samochody osobowe na stanowiącej ich współwłasność działce położonej w T. nr ewid. [...] i [...]., obręb [...] i [...]., od strony ul. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B.. Postanowieniem z dnia [...] i [...]. grudnia 2011r. [...] i [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził, iż odwołanie S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] i [...] listopada 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż odbiór decyzji organu pierwszej instancji przez S. B. nastąpił w dniu 3 grudnia 2010r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał stronie w dniu 17 grudnia 2010 r., przy czym nie był to dzień ustawowo wolny od pracy. Tymczasem odwołanie S. B. zostało złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 28 grudnia 2010r. w postaci kserokopii. Odwołanie to wskazuje, iż zostało sporządzone w dniu 6 grudnia 2010 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze, iż w aktach sprawy znajdowała się jedynie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia odwołania, wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do uzupełnienia powyższego braku. W dniu 3 października 2011r. organ pierwszej instancji przesłał organowi odwoławczemu oryginał odwołania S. B. z dnia 6 grudnia 2010r. Organ odwoławczy ustalił nadto, iż oryginał odwołania został złożony w siedzibie organu pierwszej instancji, jako załącznik do pisma S. B. z dnia 30 września 2011r. zatytułowanego "wyjaśnienia". Organ podkreślił, iż oryginał odwołania posiada oryginalną i przy tym jedyną prezentatę organu pierwszej instancji z datą 30 września 2011r.. Organ odwoławczy podał nadto, iż powziął wątpliwości co do daty, w której faktycznie zostało wniesione odwołanie. W związku z tym pismem z dnia 13 października 2011r. wystąpił do organu stopnia powiatowego o wyjaśnienie powyższej kwestii. Z wyjaśnień udzielonych przez ten organ wynika, iż odwołanie zostało złożone przez S. B. w kserokopii w dniu 28 grudnia 2010r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że "nie miało miejsca przekazanie jakiejkolwiek teczki z dokumentami pracownikowi tutejszego inspektoratu, w celu wybrania sobie którejś z kartek, w celu przystawienia odpowiedniej pieczątki". Zdaniem organu pierwszej instancji wypowiedź ta stanowi pomówienie i nieudolną próbę wybrnięcia S.B. z kłopotliwej sytuacji, jednocześnie będąc próbą przerzucenia odpowiedzialności na pracowników organu za powstałe zaniedbania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż odwołanie zostało wniesione już po upływie ustawowego terminu, a strona nie złożyła równocześnie z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu, któremu uchybiła, stosownie do treści art. 58 k.p.a.. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż S. B. nie uprawdopodobnił innej daty, w której nastąpiło wniesienie odwołania. W dniu 21 grudnia 2011r. S. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i skargę oddalił. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie, iż skarżący otrzymał decyzję organu pierwszej instancji w dniu 3 grudnia 2010 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 17 grudnia 2010r. Okolicznością sporną w niniejszym postępowaniu jest to, czy skarżący w powyższym terminie złożył odwołanie od owej decyzji, w szczególności, czy zrobił to w dniu 6 grudnia 2010r. Sąd wskazał, że przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość złożenia pisma bezpośrednio w siedzibie organu bądź też wysłania go albo złożenia w sposób określony w przepisie art. 57 § 5 k.p.a. Termin, o którym mówi powyższy przepis uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem: - wysłano pismo w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, - nadano pismo w polskiej placówce pocztowej, wówczas o zachowaniu terminu decyduje data stempla pocztowego, - złożono pismo bezpośrednio w urzędzie bądź u innego uprawnionego podmiotu i wówczas o zachowaniu terminu decyduje data prezentaty. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżący nie dysponuje przekonywującym dowodem na to, że w zakreślonym przez prawo terminie złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności, że uczynił to w dniu 6 grudnia 2010r. Brak dowodu nadania pisma, podobnie jak brak prezentaty na złożonym piśmie świadczy o braku przekonywującego dowodu na okoliczność odpowiednio: daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym i daty złożenia pisma w organie. Wyjaśnienia, które złożył w tej kwestii skarżący nie dowodzą w przekonywujący sposób, iż w dniu 6 grudnia 2010 r. doszło w siedzibie organu pierwszej instancji do złożenia odwołania. Co najwyżej wskazują na to, że takie odwołanie skarżący zamierzał złożyć, na co może wskazywać data sporządzenia pisma, lecz wskutek różnych okoliczności odwołanie to w organie nie zostało złożone. Okoliczności, które skarżący powołał dla wykazania powyższej okoliczności mogą świadczyć raczej o braku winy w niezłożeniu odwołania w zakreślonym przez prawo czasie. Tego rodzaju argumentacja nie jest jednak przedmiotem oceny w postępowaniu mającym zbadać prawidłowość postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji Sąd uznał, że prawidłowy jest wniosek organu odwoławczego, iż wniesienie przez skarżącego odwołania nie nastąpiło w terminie zakreślonym przez prawo, a tym samym skarżący wnosząc odwołanie w dniu 28 grudnia 2010r. uczynił to z przekroczeniem terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 19, art. 57 § 5, art. 65 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący wskazał, iż na mocy art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zarzuca nieważność postępowania w niniejszej sprawie z powodu pozbawienia go możności obrony swoich praw poprzez brak pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mając na uwadze treść art. 7, 8, 9 i 19 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. miał obowiązek zapytać skarżącego o cel wizyty w sekretariacie w dniu 6 grudnia 2010 r., ustalić dlaczego składa pismo adresowane do Prokuratury Rejonowej w T. w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego oraz pouczyć, gdzie ma to pismo złożyć, a nawet odmówić jego przyjęcia. Tymczasem pracownica organu przyjęła niniejsze pismo, opatrzyła je prezentatą oraz podpisem, natomiast zwróciła bez prezentaty "zażalenie" adresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Takie zachowanie przekonało skarżącego o prawidłowości i skuteczności podjętych przez niego czynności w celu zaskarżenia decyzji. Skoro S. B. ponad wszelką wątpliwość był w sekretariacie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po otrzymaniu niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej, to celem jego wizyty było bezspornie zaskarżenie tej decyzji, a nie składanie do tegoż Inspektora pism adresowanych wyraźnie do innego organu. Ustalenie więc, wbrew powyższemu dowodowi oraz konsekwentnym wyjaśnieniom skarżącego, że brak jest przekonującego dowodu na okoliczność złożenia w ustawowym terminie odwołania od decyzji narusza nie tylko powołane wyżej przepisy k. p. a., a także art. 57 § 5 k. p. a. oraz art. 129 § 2 k.p.a., w świetle którego termin do wniesienia odwołania jest zachowany, o ile odwołanie zostało wniesione w ustawowym 14-dniowym terminie bezpośrednio do organu administracji. Naruszenie przepisu art. 65 § 1 k.p.a. wyraża się natomiast w niepodjęciu jakichkolwiek działań przez organ administracji wobec wpływu do Powiatowego Inspektoratu w dniu 6 grudnia 2010 r. pisma adresowanego do Prokuratury Rejonowej. Powołany przepis obliguje bowiem do niezwłocznego przekazania pisma organowi właściwemu, tymczasem przedmiotowe pismo do chwili obecnej znajduje się w aktach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, czyli zarzutu naruszenia art.183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego i wymienia przesłanki nieważności tego postępowania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej precyzując zarzut nieważności podnosi, że skarżący był pozbawiony możności obrony swych praw poprzez brak pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] i [...]. listopada 2010 r., nr [...] i [...].. Tak sprecyzowany zarzut nie może być uznany za słuszny, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie doszło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisu, który dotyczy nieważności postępowania administracyjnego. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art.57 § 5, art. 65§1 i art. 129 § 2 k.p.a. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nieprzekazania przez organ pisma z dnia 6 grudnia 2010 r. kierowanego do Prokuratury Rejonowej i niepodjęcie przez organ działań z tym związanych nie pozostaje w związku z niniejszą sprawą, której przedmiotem jest jedynie ocena legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia art.65 § 1 k.p.a. jest chybiony. Zarzuty naruszenia art.57 § 5 i art. 129 § 2 k.p.a. sprowadzają się do wykazania błędnego stanowiska organu, że brak jest przekonywującego dowodu na okoliczność złożenia odwołania w ustawowym terminie. Przedstawiona w skardze kasacyjnej wersja wydarzeń ma przekonać, o tym że odwołanie zostało złożone w terminie. Stanowi ona w istocie polemikę z ustaleniami organu. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, że S. B. był w sekretariacie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. już po otrzymaniu niekorzystnej dla niego decyzji, a także złożenie przez niego uzupełniającego pisma do Prokuratury Rejonowej z dnia 6 grudnia 2010 r. , wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie wystarczają do przyjęcia, że odwołanie zostało złożone w terminie. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, o ile treść samego odwołania jest odformalizowana i do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 K.p.a.), o tyle fakt wniesienia odwołania jest sformalizowany i podlega obiektywnej weryfikacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na stronie, która twierdzi, iż wniosła odwołanie spoczywa ciężar wykazania, że rzeczywiście odwołanie zostało wniesione w zakreślonym przez prawo terminie Trafnie też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wywiódł, że skarżący nie dysponuje przekonywującym dowodem na to, że w zakreślonym przez prawo terminie złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności, że uczynił to w dniu 6 grudnia 2010 r. Poza sporem jest natomiast, że skarżący pokwitował w dniu 3 grudnia 2010 r. odbiór decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., nr [...] i [...]. z dnia [...] i [...]. listopada 2010 r., jak również i to, że w dniu 28 grudnia 2010 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo nazwane zażaleniem i noszące datę 6 grudnia 2010 r. Nastąpiło to jednak po upływie 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 §2 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art.7 , art.8, art. 9 i art.19 k.p.a. Odnośnie do naruszenia art.19 k.p.a. zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż organy obu instancji nie przekroczyły właściwości rzeczowej lub miejscowej przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Sam fakt przyjęcia pisma przez pracownika organu pierwszej instancji kierowanego do Prokuratury Rejonowej nie stanowi jeszcze o naruszeniu właściwości rzeczowej i miejscowej, które to przepisy dotyczą zdolności prawnej organu do rozpoznawania i rozstrzygania w określonych sprawach. Wydane w niniejszej sprawie decyzje i prowadzone postępowanie mieściło się bez wątpienia we właściwości tak rzeczowej, jak miejscowej organów prowadzących sprawę. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art.7, art. 8 i art. 9 k.p.a. sprowadzają się do twierdzenia, że organ administracji, po złożeniu przez skarżącego pisma kierowanego do Prokuratury Rejonowej, nie podjął postępowania wyjaśniającego wobec wpływu takiego pisma, nie odmówił przyjęcia tego pisma, ani nie nadał dalszego biegu. Tego rodzaju praktyka organu – nieprzekazania pisma jego adresatowi jest niewłaściwa, ale nie ma wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia w kwestii uchybienia terminu. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie wskazanych przepisów podniósł także, że nie udzielono mu informacji o potrzebie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W tym kontekście wymaga rozważenia zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż w sytuacji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na organie administracji prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek informowania strony o możliwości złożenia, uregulowanego w art. 58 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zaniechanie tego obowiązku uniemożliwia wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. W kodeksie postępowania administracyjnego brak bowiem przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z treści art.9 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy skarżący konsekwentnie utrzymywał, że złożył odwołanie w terminie, nie można uznać braku poinformowania go o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, za takie działanie organu, które narusza wyrażoną w art.9 k.p.a. zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej. Również w orzecznictwie wyrażono pogląd, że obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. (tak : wyroki NSA: z dnia 26 grudnia 1999 r. , sygn. akt IV SA 2028/9 , publ. Lex nr 48735; z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt II SSA 1327/02, Lex nr 126767). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.