I OSK 2960/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 127/12 w sprawie ze skargi A. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2012 r., I SA/Wa 127/12 oddalił skargę A. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz uchwała Rady m. st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008 w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 876). Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej tej opłaty ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Skoro decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2008 r. zatwierdzająca podział nieruchomości na wniosek jej współwłaścicieli stała się ostateczna 9 grudnia 2008 r., to stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu trzyletniego, wskazanego w tym przepisie - czyli przed 9 grudnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji z [...] października 2011 r. jak również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2011 r. zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, jak również, że obowiązywała wtedy uchwała Rady m. st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008, określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30%. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 1.393.042 zł, natomiast po podziale - 1.457.777 zł, czyli w wyniku dokonania podziału wartość nieruchomości wzrosła o 64.735 zł. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem ustawodawca w przepisie tym posłużył się sformułowaniem "może". Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Gdyby organ nie ustalił opłaty adiacenckiej, w sytuacji, gdy rada gminy ustaliła stawkę procentową tej opłaty, oznaczałoby to, że zrezygnował ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie, i w rzeczywistości byłoby to obejściem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze skargi wynika, że skarżący w odwołaniu nie kwestionowali wysokości opłaty - stwierdzili, natomiast zasadniczym zarzutem skargi jest brak uzasadnienia dla nałożenia opłaty adiacenckiej, a więc naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zarówno fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, jak również prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednakże przyznać należy w tym zakresie rację skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, dlaczego organ ustalił opłatę adiacencką wobec skarżących, gdy przepis jedynie taką możliwość daje, ale nie nakłada obowiązku. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Brak uzasadnienia w zakresie uznania organu, w sytuacji niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, przy istnieniu uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej, w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - czyli w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.g.n. warunkujących ustalenie opłaty, nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez A. i D. S. w drodze skargi kasacyjnej. Zarzucono w niej Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja SKO w Warszawie z [...] listopada 2010 r. nie narusza przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania sądowego, gdyż w konsekwencji niewłaściwego zastosowania pow. przepisu niezasadnie oddalono skargę na decyzję organu II instancji: 1) wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji niewyjaśnienia sprawy przez organ I instancji w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) utrzymującą w mocy decyzję wydaną w I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 i § 4 k.p.a., to jest bez należytego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia w decyzji uznaniowej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organów na rzecz skarżących według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej nie zawiera ani słowa o tym, dlaczego Prezydent m. st. Warszawy zdecydował się nałożyć tę opłatę akurat na skarżących, chociaż nie nakłada takich opłat w każdym przypadku podziału nieruchomości i nie w każdej dzielnicy miasta, a ponadto ustawa tylko go upoważnia do nałożenia opłaty, a nie zobowiązuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, pomimo postawienia powyższego zarzutu organowi I instancji, również nie rozważyło tego zarzutu i całkowicie go zignorowało w swoim rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł problem wydania decyzji uznaniowej bez podania motywów uznania zasadności nałożenia ciężaru daniny publicznej na wskazane w decyzji osoby, jednakże nie uwzględnił tej okoliczności i nie uchylił wadliwych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, Prezydent m. st. Warszawy skorzystał z możliwości nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, chociaż nie jest to obowiązek powszechnie przez ten organ stosowany. Prezydent nie wyjaśnił stronom swojego rozstrzygnięcia w zakresie, w którym uznał zasadność skorzystania ze swoich uprawnień w ich przypadku. Sprawa nie została zatem wyjaśniona w zasadniczej części, dotyczącej przesłanek zastosowania przez organ uprawnienia do nałożenia na obywateli obowiązku wniesienia opłaty w znacznej wysokości. Organ II instancji rozpatrując odwołanie powinien był odnieść się do zarzutów stron oraz zbadać, czy sprawa wszczęcia postępowania i nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem dz. nr [...] z obr. [...] została należycie wyjaśniona pod kątem zasadności skorzystania przez organ I instancji z jego uprawnień ustawowych, w warunkach uznania administracyjnego co do możliwości skorzystania z tych uprawnień. Wobec niewyjaśnienia tej podstawowej kwestii, organ II instancji obowiązany był do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia - czego nie uczyniono. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie naruszył ten przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie, które polega na uznaniu, że decyzja SKO w Warszawie z [...] listopada 2010 r. nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Okoliczność ta miała decydujący wpływ na wynik postępowania sądowego, gdyż w konsekwencji niewłaściwego zastosowania wyżej wskazanego przepisu, WSA niezasadnie oddalił skargę na decyzję organu II instancji, wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym, WSA nie uwzględnił również tego, że decyzja SKO utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 i § 4 k.p.a., to jest bez należytego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia w decyzji uznaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. z art. 98a u.g.n. opłata adiacencka stanowi źródło dochodów własnych gminy. Z kolei ten ostatni przepis w ust. 1 zd. 1 ustanawia właściwość organu wykonawczego gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć nałożone przepisami prawa upoważnienie (zdolność) organu państwa do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw, na danym terenie i w danej instancji. Oznacza to, że właściwość jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem podejmowania stosownych działań w zakresie umocowania organu. Mówiąc innymi słowy, organ właściwy narusza prawo, jeżeli powstaje sprawa administracyjna, objęta zakresem jego właściwości, a on nie podejmuje działań zmierzających bezpośrednio do jej rozpoznania i załatwienia. Tak samo należy rozumieć właściwość organu administracyjnego, który ma wydać decyzję w ramach uznania administracyjnego. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest nałożenie na stronę określonego w ustawie obowiązku, oznacza to, że jeżeli zostały spełnione określone w art. art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej, to organ prowadzący postępowanie (działając w granicach uznania administracyjnego) obowiązany jest ten obowiązek ustalić w wysokości wynikającej z istniejącego stanu faktycznego i prawnego, ponieważ prezydent miasta ma obowiązek realizowania dochodów własnych gminy, jeżeli pozostają one w zakresie jego właściwości. Wynika to z art. 60 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest odpowiedzialny za prawidłową gospodarkę finansową gminy, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168). Ten ostatni przepis zaś stanowi jednoznacznie, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: 1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności. Przytoczone regulacje prowadzą do wniosku, że przy spełnieniu przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku wyjaśniać, dlaczego nie odstąpił od nałożenia tej opłaty, ponieważ mimo pozostawienia rozstrzygnięcia tej sprawy jego uznaniu, musi on dochodzić należności będących dochodami własnymi gminy. Dopiero w sytuacji, kiedy w ramach przysługującego mu uznania, organ chciałby odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej, to musiałby w uzasadnieniu decyzji (np. o umorzeniu postępowania) wyjaśnić, jakie szczególne okoliczności uprawniają go na gruncie art. 7 k.p.a. do przyznania prymatu interesowi strony przed interesem społecznym. Mówiąc innymi słowy, uzasadnienie takiej decyzji musiałoby zawierać wyjaśnienie, dlaczego odstąpienie od ustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli więc uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zarówno fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, jak również prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, to nie można Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie zarzucić, że naruszyło ono art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ślad za tym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo nie dostrzegł on powyższych uchybień przepisów postępowania administracyjnego, również należało uznać za bezzasadny. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.