II SA/Sz 1389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz G.B., prowadzącego działalność pod nazwą A pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z prefabrykowaną kontenerową stacją transformatorową – na działce nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M.J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]. Na powyższą decyzję M.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia wniosku G.B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], udzielił zgody na użytkowanie budowli składającej się ze [...] masztu [...] z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. II SA/Sz 475/10, uchylił zaskarżoną przez M.J. decyzję Wojewody z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zasadny okazał się zarzut braku jednoznacznego określenia przez organ odległości dzielącej planowaną inwestycję od nieruchomości skarżącej. Sąd stwierdził, że wymogi w tym zakresie zobowiązany jest kontrolować organ wydający pozwolenie na budowę, czego nie uczynił. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie podano odległości planowanej inwestycji od nieruchomości skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwiło precyzyjne ustalenie zakresu oddziaływania na tą nieruchomość i nieruchomości sąsiednie. W związku z ww. wyrokiem Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M.J., decyzją z dnia [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G.B. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...]wraz z prefabrykowaną kontenerową stacją transformatorową – na działce nr [...] oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, ponieważ inwestor w całości zrealizował inwestycję i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku, gdy inwestycja zrealizowana została choćby częściowo, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, to jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie takiej inwestycji może być prowadzone tylko przez organy nadzoru budowlanego. W dniu [...] G.B. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie udzielenia zgody na użytkowanie obiektu. We wniosku wyjaśnił, że celem jego złożenia jest chęć pilnego i jednoznacznego określenia statusu przedsięwzięcia, w stosunku do którego Wojewoda wydał decyzję z dnia [...]., w bezpośredniej konsekwencji przesłanek wynikających m.in. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."). Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 150 § 1, 149 § 3 i 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] dot. wydania pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze [...] masztu [...]z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. W uzasadnienia organ wskazał, iż dokonując oceny przyczyn uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] r. pod kątem ich znaczenia dla postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu stwierdził, iż uchybienia wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., nie stanowią podstawy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W zakresie podstaw rozstrzygnięcia organ odwołał się również do art. 146 § 2 K.p.a. W dniu [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwróciła się M.J. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej na działce ewidencyjnej [...], co do której Wojewoda w dniu [...] uchylił pozwolenie na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu niniejszego wniosku, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 150 § 1, 149 § 3 i 146 § 2, 147 i 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., odmówił wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budowli składającej się ze [...] masztu [...] z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Uzasadniając postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ustalenie stron odbywa się nie na postawie przepisów proceduralnych, tj. art. 28 - 34 K.p.a., lecz na gruncie prawa materialnego. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu, jednoznaczność tego przepisu wyklucza możliwość uznania M.J. za stronę postępowania jedynie z uwagi na sąsiedztwo należącej do niej nieruchomości względem działki na której wzniesiono przedmiotową budowlę. Organ wyjaśnił, że złożenie przedmiotowego wniosku przez osobę, która nie posiada przymiotu strony, nastąpiło również bez zachowania terminu jednego miesiąca, określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Decyzja Wojewody z dnia [...], w której orzeczono o uchyleniu decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] r. i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, została doręczona pełnomocnikowi M.J. w dniu [...] r. Tym samym podanie o wznowienie postępowania wniesiono z naruszeniem formalnych podstaw wszczęcia postępowania, określonych w art. 147 i 148 K.p.a. Na powyższe postanowienie M.J. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach zażalenia M.J. stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ponadto, w jej ocenie, organ nie dostrzegł, że wznowienie postępowania w sprawie w której do organu administracyjnego dotrą informacje o zaistnieniu tego rodzaju przesłanki, powinno nastąpić z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał informację o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ Wojewoda doręczył temu organowi decyzję z dnia [...] r., uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę. M.J. podkreśliła także, że Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadał już wiedzę o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, fakt ten bowiem wskazał w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 145 § 1, art. 147 i art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, że stroną "w sprawie pozwolenia na użytkowanie", zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w każdej inne sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, w tym wznowienia takiego postępowania - jest wyłącznie inwestor. Oznacza to, że skarżąca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, a tym samym, zgodnie z art. 147 K.p.a., nie może skutecznie wnieść podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej decyzji z dnia [...], o pozwoleniu na użytkowanie. Na powyższe postanowienie M.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. w szczególności: 1) art. 7 i 8 K.p.a. - polegające na prowadzeniu sprawy w sposób niewłaściwy, niezmierzający do jej załatwienia, a więc z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 147 K.p.a. - polegające na niezastosowaniu i w konsekwencji niedoprowadzeniu do wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze [...] masztu [...] z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]; 3) art. 138 § 1 pkt 2, ewentualnie 138 § 2 K.p.a., polegające na niezastosowaniu w sytuacji, gdy okazało się to konieczne. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, że organ drugiej instancji widząc oczywistą konieczność wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej położonej w [...], powinien był uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, albo uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tworzy fikcję niezasadności takiego wznowienia, nie prowadzi do merytorycznego załatwienia sprawy i wywołuje brak zaufania obywateli do organów państwa. W dalszej części uzasadnienia skargi M.J. zwróciła uwagę na niewykonanie przez organy wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 475/10, a więc ustalenia faktycznej odległości dzielącej elektrownię wiatrową od jej nieruchomości oraz rzeczywistej wartości emitowanego hałasu skumulowanego przez działanie elektrowni wiatrowej i kruszarni betonu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona pod kątem jego zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kwestionowane rozstrzygnięcie prawa nie naruszył. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak właściwie podkreśliły organy obu instancji, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił w nim krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 K.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Poza inwestorem, skuteczną inicjatywę wszczynającą jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, w tym wznowienia postępowania, w tego typu sprawie posiada jedynie prokurator na mocy art. 184-188 K.p.a. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyznania skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości sąsiedniej, statusu strony albo podmiotu działającego na prawach strony, w sprawie dot. pozwolenie na użytkowanie budowli składającej się ze [...] masztu [...] z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Skoro skarżąca wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tego organu o pozwoleniu na użytkowanie z tą argumentacją, że stanowiąca podstawę jej wydania decyzja Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na budowę została uchylona ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r., to organ I instancji miał podstawę przyjąć, że żądanie skarżącej stanowi wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Swojej intencji, w sposób niebudzący wątpliwości, skarżąca dała ponadto wyraz w złożonym zażaleniu, domagając się wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym, organy obu instancji uznając, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zwróciła się osoba nie posiadająca przymiotu strony postępowania, w myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo postąpiły orzekając o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do postanowień art. 149 § 3 K.p.a. Niezależnie od tego, czy organ I instancji mógł i powinien wznowić postępowanie z urzędu, nie mógł tego uczynić na formalny wniosek skarżącej w tym zakresie. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie nie mógł go uwzględnić uchylając je i nakazując organowi I instancji dalsze prowadzenia postępowania, na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania. Jedynym, zgodnym z prawem w tym przypadku sposobem rozstrzygnięcia było utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, co też organ II instancji uczynił. Wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa dokonując właściwej ich wykładni w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ w sposób należyty wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wyczerpując w tym kontekście w pełni wymogi stawiane uzasadnieniu postanowienia wynikające z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. W ocenie Sądu, niezasadne okazały się postawione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.