III SA/Lu 708/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję L. Kuratora Oświaty w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na utworzenie przedszkola publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) Burmistrz Miasta B. odmówił udzielenia zezwolenia na utworzenie przez G. K. przedszkola publicznego o nazwie "[...]". W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał, iż warunki lokalowe jakie zapewnia wnioskodawczyni nie zapewniają bezpiecznego wychowania i opieki nad dziećmi z uwagi na przekroczenie norm ustalonych przez właściwe organy. Ponadto organ wskazał, że utworzenie nowego przedszkola publicznego nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli w mieście B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) L. Kurator Oświaty uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zezwolił na utworzenie przez osobę fizyczną G. K. "[...]". W uzasadnieniu decyzji L. Kurator Oświaty wskazał, iż wnioskodawczyni spełniła wymogi dotyczące warunków lokalowych oraz wyposażenia palcówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniający realizację zadań tejże placówki, w tym zapewnione są bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki jak również zostanie korzystnie uzupełniona sieć przedszkoli publicznych w mieście B. Wnioskodawczyni spełniła zatem zdaniem L. Kuratora Oświaty warunki wynikające z § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438). Na powyższą decyzję L. Kuratora Oświaty skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł Prokurator Rejonowy w B., zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżący wskazał na naruszenie art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uznanie, że odwołanie G. K. od decyzji organu pierwszej instancji nadane czternastego dnia od daty doręczenia tejże decyzji faxem zostało wniesione w ustawowym terminie. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 77 oraz 80 i 107 k.p.a, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięciu w niej co do istoty sprawy bez wymaganego prawem rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 58 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną poprzez zezwolenie na utworzenie przedszkola publicznego mimo, że warunki lokalowe nie zapewniają realizacji ustawowych zadań palcówki publicznej, jak również nie spowoduje to korzystnego uzupełnienia sieci palcówek publicznych w mieście. W odpowiedzi na skargę L. Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy – L. Kurator Oświaty przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut, że organ drugiej instancji rozpoznał odwołanie wniesione po terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzja organu pierwszej instancji doręczona została G. K. w dniu [...] lutego 2011 r. W świetle przedstawionego wyżej unormowania czternastodniowy termin do wniesienia odwołania w sprawie niniejszej upływał zatem z dniem [...] marca 2011 r. Jest okolicznością bezsporną, że odwołanie G. K., datowane na dzień [...] marca 2011 r. przesłane zostało faksem do Urzędu Miasta B. w dniu [...] marca 2011 r. o godzinie 21:20. Jest również bezsporne, że w dniu [...] marca 2011 r. G. K. złożyła w siedzibie organu – w Urzędzie Miejskim w B. podpisany własnoręcznie oryginał odwołania przesłanego faksem. W ocenie Prokuratora w opisanym stanie faktycznym za datę wniesienia odwołania uznać należy dzień [...] marca 2011 r. Stanowisko swoje Prokurator uzasadnia tym, że odwołanie przesłane faksem w dniu [...] marca 2011 r. wpłynęło do organu już po godzinach pracy, a zatem termin nie został zachowany. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Stosownie do art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Dopuszczalność wniesienia odwołania za pomocą telefaksu (zwanego potocznie faksem) nie może być zatem w świetle art. 63 § 1 k.p.a. kwestionowana. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. nie określa jednak, kiedy odwołanie nadesłane faksem uważa się za wniesione. Należy zatem rozważyć, w jaki sposób dochodzi do przekazania organowi treści podania przesłanego faksem. Faks jest urządzeniem służącym do przesyłania dokumentów za pomocą linii telefonicznej. Dokument, a ściślej jego kopia, zostaje przesłany w chwili zrealizowania połączenia telefonicznego. Z tą zatem chwilą podanie uznać należy za wniesione do organu. Należy zauważyć, że jeżeli faks jest włączony, podanie może wpłynąć do organu także po godzinach jego urzędowania. Odbiór dokumentu przez urządzenie adresata następuje bowiem automatycznie, nie wymaga udziału człowieka. Przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie ustanawia wymogu wniesienia podania za pomocą telefaksu w godzinach pracy organu. Podania mogą być więc wnoszone za pomocą faksu także po godzinach pracy organu, jeżeli organ taki sposób komunikowania się z interesantami przyjmuje i udostępnia faks po zakończeniu swoich godzin urzędowania. Należy również mieć na uwadze, że w myśl art. 57 § 1 k.p.a. za koniec terminu uważa się upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni. Oznacza to, że końcem terminu jest godzina 24:00 ostatniego dnia terminu. Do chwili upływu tego terminu strona może zatem wnieść podanie przesyłając je faksem. Nie ma żadnych racjonalnych względów przemawiających za odrzuceniem takiej możliwości, zwłaszcza gdy dokument został przez urządzenie adresata odebrany i strona miała prawo pozostawać w przekonaniu, że jej podanie zostało przyjęte. Nie sposób również nie zauważyć, że przepisy k.p.a. nie uzależniają możliwości wniesienia podania (odwołania) faksem od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Nie przewidują również wymogu uzyskania potwierdzenia wpływu faksowanego dokumentu do organu dla wywołania skutku zachowania terminu (por. art. 57 § 5 k.p.a.). Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie G. K. wniesione zostało w terminie. Jak już wyżej wyjaśniono, posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że takie podanie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak podpisu nie może natomiast powodować pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) albo stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niekwestionowaną, że G. K. już w dniu [...] marca 2011 r., a więc następnego dnia po wniesieniu odwołania faksem złożyła oryginał odwołania, zawierający jej własnoręczny podpis. Nie było zatem potrzeby wzywania odwołującej się do uzupełnienia braków odwołania przez jego podpisanie. Skoro strona usunęła brak formalny odwołania przed wezwaniem, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że odwołanie jest dopuszczalne i podlega rozpoznaniu. Wydana w wyniku rozpoznania odwołania decyzja, poddana kontroli Sądu pod względem jej zgodności z prawem, nie zawiera wad powodujących konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 i 138 §1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem decyzji jest zezwolenie na założenie przedszkola publicznego. W myśl przepisu art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Przepis ten ma zastosowanie także do przedszkoli, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin (art. 5 ust. 5 ustawy). Zezwolenie na założenie przedszkola publicznego przez osobę fizyczną udzielane jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 5c pkt 3 ustawy). Wniosek o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 3, łącznie z projektami aktu założycielskiego i statutu, powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki (art. 58 ust. 4 ust.). Szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 z późn. zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 58 ust. 5 ustawy, powoływane dalej jako "rozporządzenie". Rozporządzenie to dotyczy także przedszkoli, zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o szkole publicznej, należy przez to rozumieć przedszkole publiczne i szkołę publiczną. Warunki udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego określone zostały w § 4 pkt 1 – 5 rozporządzenia (warunki określone w pkt 6 i 7 nie dotyczą przedszkoli). Stosownie do powołanego przepisu zezwolenie na założenie szkoły (przedszkola) lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli: 1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej; 2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie; 3) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki; 4) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju; 5) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że warunki określone w przytoczonym przepisie § 4 ust. 1 zostały przez wnioskodawczynię G. K. spełnione, brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie obszernym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na ustalenie, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia, w tym także warunki lokalowe i dotyczące wyposażenia przedszkola, określone w pkt 3 oraz warunek korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych w danej miejscowości, określony w pkt 5. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w tej części zbyt obszerne i nie omawia szczegółowo każdego ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, jednak zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wiarygodność zebranych w sprawie dowodów nie jest kwestionowana, zbędne było więc szczegółowe odnoszenie się do każdego dowodu z osobna, zwłaszcza że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie dawał podstawy do oceny, że warunki udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego nie zostały spełnione. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że przedszkole publiczne prowadzone będzie przez wnioskodawczynię w tym samym budynku, w którym od 2006 r. wnioskodawczyni prowadzi przedszkole niepubliczne, spełniające wszystkie standardy i wymagania określone przepisami. Warunki lokalowe oraz wyposażenie przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają więc realizację statutowych zadań przedszkola, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Odmienna ocena spełniania przez przedszkole warunku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki nad dziećmi, prezentowana w skardze jest niczym nieuzasadniona i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje, że budynek przedszkola spełnia wymogi przewidziane prawem i został dopuszczony do użytkowania pod względem higieniczno-sanitarnym. Nie kwestionuje również wyposażenia przedszkola w sprzęt i pomoce dydaktyczne, niezbędne do realizacji statutowych zadań przedszkola. Zarzuca jednak, że wnioskodawczyni – jako podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne – uzyskała w 2007 r. decyzję właściwego inspektora sanitarnego zatwierdzającą obiekt w zakresie przygotowywania 80 posiłków dziennie, a w 2010 r. dodatkowo 15 posiłków dla filii przedszkola, natomiast liczba dzieci przyjmowanych przez wnioskodawczynię do przedszkola niepublicznego oraz planowana liczba dzieci w przedszkolu publicznym jest znacznie większa. Podnoszone przez skarżącego okoliczności co do liczby posiłków przygotowywanych w budynkach przedszkola nie mogą przesądzać o niespełnieniu wymogu zapewnienia warunków lokalowych oraz wyposażenia przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniający realizację statutowych zadań przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Nie ulega wątpliwości, że warunki określone w § 4 ust. 1 pkt 3 zostały spełnione, a w przypadku zaistnienia potrzeby przygotowywania większej niż dotychczas liczby posiłków rzeczą wnioskodawczyni będzie podjęcie stosownych działań, mających na celu dostosowanie liczby przygotowywanych posiłków do liczby dzieci. Podkreślenia wymaga również, że całkowicie bezpodstawne są twierdzenia skarżącego o przyjmowaniu przez wnioskodawczynię do przedszkola niepublicznego większej niż dopuszczalna liczba dzieci, co powodowało naruszanie przez wnioskodawczynię warunków higienicznych i sanitarnych i pozwala na ocenę, że również w przedszkolu publicznym bezpieczne i higieniczne warunki dla sprawowania opieki nad dziećmi nie będą zapewnione. Twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami, co więcej sam skarżący przyznaje, że przeprowadzane w latach 2009-2010 kontrole sanitarne nie wykazały nieprawidłowości w prowadzonym przez wnioskodawczynię przedszkolu niepublicznym. Kwestionowanie w skardze w sprawie niniejszej wyników kontroli prowadzonych przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu oraz kompetencji kontrolujących jest niedopuszczalne. Prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, że utworzenie przedszkola publicznego w B. stanowi korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli publicznych w tej miejscowości. Argumentacja organu jest przekonująca. Trafnie podnosi organ, że objęte wnioskiem przedszkole publiczne powstanie w miejsce istniejącego przedszkola niepublicznego i będzie funkcjonowało jako placówka ogólnodostępna. Ponadto przedszkole to zapewniać będzie naukę trzech języków obcych oraz opiekę już funkcjonującej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Planowane jest także utworzenie oddziałów integracyjnych, co jest niewątpliwie korzystnym uzupełnieniem oferty przedszkoli publicznych, bowiem miasto nie posiada oddziałów integracyjnych w działających na terenie B. przedszkolach publicznych. Na korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli publicznych wskazuje również zestawienie liczby dzieci w wieku przedszkolnym z liczbą miejsc w przedszkolach. Liczba dzieci w wieku przedszkolnym przekraczała w 2010/2011 r. liczbę miejsc w przedszkolach publicznych. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczby nie są kwestionowane. Z danych, jakimi dysponowały organy (liczba dzieci w poszczególnych rocznikach, zameldowanych w B. oraz liczba miejsc w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych w szkołach publicznych) wynika, że nowe przedszkole publiczne korzystnie uzupełni sieć dotychczas istniejących przedszkoli. Należy również mieć na uwadze, że z chwilą utworzenia przedszkola publicznego, przestanie działać prowadzone przez ten sam podmiot przedszkole niepubliczne. Dzieci uczęszczające do przedszkola niepublicznego mogą więc znaleźć miejsce w nowo powstałym przedszkolu publicznym. Skarżący nie przedstawia jakichkolwiek dowodów na to, że liczba miejsc w istniejących przedszkolach publicznych oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach publicznych jest znacznie większa od liczby dzieci wieku przedszkolnym, ani nie wykazuje, że powstanie nowego przedszkola publicznego jest zbędne z punktu widzenia zadań miasta B. w zakresie zapewnienia dzieciom możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego oraz realizacji przez dzieci obowiązku wskazanego w art. 14 ust. 3 ustawy. Twierdzenie skarżącego, że warunek określony w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie został spełniony, ponieważ w roku szkolnym 2012/2013 liczba dzieci w wieku przedszkolnym zmniejszy się o około 206 oparte jest na błędnym założeniu, że w już od 2012 roku dzieci 6 letnie obowiązkowo uczęszczać będą do szkoły, a nie do przedszkola i nie uwzględnia faktu, że z tych samych danych, które powołuje skarżący wynika, iż liczba dzieci urodzonych w latach 2004 - 2009, zameldowanych w B., stopniowo się zwiększa. Nie może również stanowić argumentu przemawiającego za odmową udzielenia zezwolenia okoliczność, że w budżecie Miasta B. nie przewidziano środków na finansowanie nowego przedszkola publicznego, skoro spełnione zostały wszystkie warunki określone przepisami rozporządzenia, a ponadto wniosek o zezwolenie na założenie przedszkola został złożony w przewidzianym prawem terminie, czyli ze znacznym wyprzedzeniem planowanego uruchomienia przedszkola. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).