IV SA/Wa 769/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2010r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt decyzji o lokalizacji celu publicznego polegającej na demontażu istniejących anten sektorowych i radiologicznych, a następnie montażu wielosystemowych i radiologicznych anten wraz z wymianą szaf technologicznych na wieży zamkowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła U.N., podając iż działa w imieniu mieszkańców B. Organ wezwał ww do sprecyzowania czy wnosi zażalenie także w swoim imieniu oraz gdy wnosi zażalenie w imieniu innych osób, to winna wskazać te osoby wraz z przedłożeniem pełnomocnictw do działania w ich imieniu. W odpowiedzi na wezwanie strona ta wskazała, iż wnosi zażalenie w imieniu własnym oraz przedłożyła listę osób, w których imieniu zaskarża postanowienie organu pierwszej instancji wraz ze stosownym umocowaniem do działania. Wobec faktu, iż osoby, które wniosły zażalenie nie zostały ujęte jako strony w postępowaniu głównym prowadzonym przez Burmistrza Miasta B. w tej sprawie, organ odwoławczy zwrócił się do tego organu o wskazanie czy osoby te są stronami postępowania prowadzonego przez Burmistrza. Burmistrz odpowiadając na zapytanie podał, iż "stroną postępowania jest osobiście U. N. oraz jako pełnomocnik 120 mieszkańców podpisanych na liście do wniosku". Takie stwierdzenie zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że stronami niniejszego postępowania jest U. N. i tych 120 mieszkańców. W sytuacji więc gdy stronami postępowania uzgodnieniowego są strony postępowania głównego, a ustalenie ich kręgu należy do organu prowadzącego postępowanie główne, to obowiązkiem organu uzgadniającego jest zapewnienie tym stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Akta niniejszego postępowania wskazują, iż ww osoby zostały pominięte w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia z [...] września 2008r., gdyż Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 nie zostały zawiadomione o prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym oraz nie zostało im doręczone zaskarżone postanowienie. Również Prokuratorowi Rejonowemu w B. nie doręczono zawiadomienia przewidzianego w 106 K.p.a. i postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że Prokurator zgłosił swój udział pismem, które wpłynęło do Burmistrza Miasta B. w dniu 16 listopada 2007r. Zatem i Prokurator winien być uznany za stronę postępowania uzgodnieniowego. Prokurator Rejonowy w B. w skardze wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 106 § 2 w zw. z art. 188 i art. 183 § 1 i art. 10 K.p.a. przez niezasadne uznanie, iż w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji Prokurator pozbawiony był prawa czynnego udziału, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego. I chociaż skarżący przyznaje, że pozbawiony został prawa czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, nie doręczono mu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niemniej jednak czerpał informacje o toczącym się postępowaniu z innych źródeł, m. in. od Burmistrza Miasta B., który na wniosek Prokuratora przekazywał mu wszystkie dane o sprawie oraz zapadłe rozstrzygnięcia, w tym postanowienie organu pierwszej instancji. Skarżący po zapoznaniu się z treścią tego postanowienia nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania i z tego powodu nie przedstawił Ministrowi swojego stanowiska. Oznacza to, iż przedstawione wyżej uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy; art. 40 § 2 K.p.a. przez uznanie, iż w toku postępowania uzgodnieniowego pozbawiono prawa czynnego udziału "120 mieszkańców podpisanych na liście do wniosku", podczas gdy osoby te ustanowiły pełnomocnika w osobie U. N., zatem postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone pełnomocnikowi; art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. przez prowadzenie postępowania odwoławczego przez okres prawie półtora roku, bez dopełnienia obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, niemniej jednak z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżone postępowanie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś jednym z powodów zastosowania normy art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania było pominięcie udziału 120 osób, o których będzie mowa niżej, w postępowaniu uzgodnieniowym, w tym niedoręczenie im postanowienia z [...] września 2008r. Stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zajęcie stanowiska przez inny organ niż ten, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). Organ administracji publicznej wyższego stopnia w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot niebędący stroną postępowania, a więc niemający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wydaje - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. - rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest zażalenie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy zażalenie jest dopuszczalne. W ramach takich czynności leży m. in. ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie (zażalenie) nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.). Rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia jest zawsze ustalenie, czy środek zaskarżenia wnosi strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tak więc w przypadku wątpliwości w tej materii, czy kwestionowania przymiotu strony wobec wnoszącego zażalenie (odwołanie) obowiązkiem organu jest podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Aby przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia niezbędnym jest najpierw wykazanie, że podmiot który ów środek zaskarżenia wnosi posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli jego interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt administracyjny. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonego postanowienia nie zostało poprzedzone wstępnym badaniem przymiotu stron wnoszących zażalenie. Nie można bowiem zgodzić się z organem odwoławczym, iż fakt że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego -lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwalnia organ uzgadniający od obowiązku zbadania m. in. interesu prawnego osób występujących z zażaleniem. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż zaskarżone postanowienie z [...] marca 2010r. zostało wydane w następstwie wniesionego zażalenia na Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 postanowienie organu pierwszej instancji z [...] września 2008r. uzgadniającego projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. U. N. pismem z 29 września 2008r. (uzupełnionym pismem z 20 lipca 2009r.) wniosła w imieniu swoim i 120 mieszkańców B. (wymienionych na liście dołączonej do pisma z 12 lutego 2007r.) zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. W drugim z wymienionych pism wyjaśniła, iż kilka osób z ww listy już nie żyje, natomiast w wyznaczonym przez organ odwoławczy czasie (7 dni) udało jej się zebrać pełnomocnictwa od 97 osób, które przedłożyła organowi odwoławczemu. Odnośnie zaś interesu prawnego wskazanych osób podała jedynie, iż o posiadaniu przymiotu strony przesądza fakt zamieszkiwania tych osób w pobliżu anten i urządzeń telefonii komórkowej oraz nieakceptowanie planowanej ich lokalizacji. W tej sytuacji organ uznał te 97 osób i U. N. za podmioty wnoszące zażalenie. Postanowieniem z [...] marca 2010r. (znak: [...]) umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do 29 osób spośród 97 osób, które udzieliły U. N. pełnomocnictwa do wniesienia zażalenia, z powodu braku przymiotu strony. Natomiast merytorycznie rozpoznał zażalenie 62 osób, w tym U.N., wydając zaskarżone postanowienie. Jednak pominął zażalenia 7 osób, spośród tych które udzieliły U. N. pełnomocnictwa do wniesienia zażalenia. Organ nie wyjaśnił także ile i które ze 120 osób, które nie udzieliły U. N. pełnomocnictwa podtrzymują zażalenie wniesione w ich imieniu przez U. N., są niepełnoletnie oraz nie żyją. Wszystko to prowadzi do stwierdzenia, iż obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności było dokładne ustalenie które konkretnie osoby wniosły zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2008r, a następnie zbadanie czy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i dochowały terminu do wniesienia zażalenia. Dopiero w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie dalszych stosownych czynności w sprawie. U. N. wniosła zażalenie nie tylko w imieniu własnym, ale i 120 osób wymienionych oraz podpisanych na liście załączonej do pisma z 12 lutego 2007r. Następnie przedstawiła pełnomocnictwa tylko od 61 osób (objętych zakresem zaskarżonego postanowienia), w imieniu których wniosła zażalenie, stwierdzając iż w czasie wyznaczonym przez organ tyle pełnomocnictw udało jej się zdobyć. W kontekście przedstawionych wyjaśnień strony obowiązkiem organu odwoławczego było także ustalenie stanowiska pozostałych osób, również w imieniu, których Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 U. N. wniosła pismo z 29 września 2008r. W przypadku podtrzymania zażalenia, osoby te winny je podpisać bądź udzielić stosownego pełnomocnictwa. Tymczasem organ w ogóle nie zajął się tą kwestią, a nawet - co już wyżej zauważono - pominął zażalenia 7 osób, które udzieliły U. N. pełnomocnictwa. Organ odwoławczy nie mógł także uchylać postanowienia pierwszej instancji z powodu niezapewnienia tym 120 osobom (pośród których były osoby nieletnie i nieżyjące) czynnego udziału w sprawie, bowiem w następstwie badania interesu prawnego mogłoby się okazać, że osoby te interesu w rozumieniu art. 28 K.p.a., który dawałby im przymiot bycia stroną postępowania uzgodnieniowego, nie posiadają. Obowiązkiem Ministra, jako organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia, było wyjaśnienie powyższych kwestii z należytą starannością i wnikliwością. Podkreślić także należy, iż rozważając przymiot strony organ winien mieć na względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również postępowania wpadkowego (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe), są wnioskodawca (inwestor), właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów oraz podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (poza wyżej wymienionymi) zawiadamiane o wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 53 ust. 1 p.z.p.). Z powyższego wynika też, iż nie można wywodzić, że stroną postępowania będzie każda osoba, która z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć udział w postępowaniu. Innymi słowy do kręgu stron postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego należą - poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (postanowienia) - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła będzie ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSP Sygn. akt IV SA/Wa 769/10 1/01, ONSA 2001 nr 4, poz. 146 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996 nr 2, poz. 54, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54166 i z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 154). W kontekście treści skargi stwierdzić po pierwsze należy, iż w aktach sprawy brak pełnomocnictwa, które mogłoby świadczyć, że U. N. działała od początku postępowania jako pełnomocnik 120 osób; po wtóre należy zgodzić się ze skarżącym, iż pozbawienie jego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, choć stanowiło uchybienie, to nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Prokurator czerpał informacje na bieżąco o stanie sprawy od Burmistrza Miasta B., zapoznał się z treścią postanowienia organu pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania; po trzecie zarzut odnośnie przewlekłości postępowania na obecnym etapie sprawy nie mógł odnieść skutku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wówczas gdy organ pozostaje w zwłoce daje uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w konsekwencji wyda stosowny akt administracyjny odpowiadający wymogom z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 144 K.p.a, W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. -orzekł jak w sentencji wyroku.