II SA/Bk 852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 852/11 UZASADNIENIE Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z [...].06.2011 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. umorzył postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz samowolnej budowy budynku gospodarczego dokonanej przez T. i J. M. na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po ustaleniu, dokonanym w oparciu o kontrolę z 01.03.2011 r., wyjaśnienia złożone przez inwestorów i zgromadzone dokumenty, że sporne budynki wybudowano legalnie, nadają się do użytkowania i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jak również niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Inwestorzy wskazali, że budynek mieszkalny zrealizowano w połowie lat 80-tych, a gospodarczy w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę z lat 70-tych. Przedłożyli kopię zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z warsztatem mechaniczno – hydraulicznym złożonego do Urzędu Miejskiego w S. 15.10.1996 r. z dołączoną kopią mapy (wyrysem) opracowaną 14.10.1996 r. przez uprawniony podmiot. W ocenie organu porównanie kopii wyrysu z 1996 r. ze stanem zastanym podczas kontroli nie pozwoliło na stwierdzenie różnic pomiędzy rzutem budynków na mapie a ich lokalizacją w terenie. Stan zachowania budynku mieszkalnego, w tym jednorodny na całej elewacji wygląd tynku, jednorodna stolarka okienna, a także stan zachowania widocznych na strychu elementów więźby dachowej nie pozwolił organowi przyjąć, że był on rozbudowywany w ostatnim czasie. Dokumenty uzyskane z Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S. wskazują natomiast, w ocenie organu, że budynki (mieszkalny i warsztat) zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Znajdujący się w tych dokumentach protokół kontroli wskazuje, że organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy w 1996 r. nie uznał budowy za niezgodną z prawem. Nie badał on również legalności wzniesienia budynku gospodarczego, gdyż, jak stwierdził PINB: "uznał, iż został on wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami". Wskazano, że do obiektów, w których dokonano istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę wydanego przed 1995 r., ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., za wyjątkiem sytuacji, gdy budowa została oddana do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu na podstawie art. 54 prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektów, których budowa została zakończona nie ma również zastosowania rozdział 5 wymienionej wyżej ustawy, który reguluje sytuacje mające miejsce wyłącznie w okresie od rozpoczęcia inwestycji do zgłoszenia jej do użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B. zarzucając nieprawidłowe ustalenia faktyczne co do momentu zakończenia budowy i podważając wiarygodność znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o zakończeniu budowy, w którym, jego zdaniem, zmieniono datę zakończenia budowy z 30.09.1996 r. na 30.09.1986 r. Wskazał, że inwestorzy celowo nie ujawniają dokumentów z procesu budowlanego, a organ nadzoru budowlanego nie poświęca należytej uwagi wszystkim obiektom wzniesionym w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...], na którą on zwracał uwagę w pismach z 2009 r. Decyzją z [...].09.2011 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ustalił stan zabudowy działki nr [...], w zakresie spornych budynków mieszkalnego i gospodarczego (ich wielkości, stanu użytkowego, wyglądu, wykończenia), identycznie jak Inspektor Powiatowy i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Odnośnie budynku mieszkalnego wskazał, że z zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że zakończenie to miało miejsce 30.09.1996 r., na co wskazuje oryginał tego pisma oraz pieczęć przyjęcia stanowiącej jego załącznik mapy do zasobu geodezyjnego w dniu 15.10.1996 r. Ustalono też, że obiekt był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...].11.1974 r. znak [...]. Zdaniem organu rozbieżność między rokiem pozwolenia na budowę (1974) a rokiem wskazanym w numerze tego pozwolenia (1978) nie wyklucza przyjęcia, że takie pozwolenie faktycznie istniało. Zdaniem organu nie ma również podstaw do twierdzenia, że inwestor w latach 1995-1996 nielegalnie dobudował wiatrołap, bowiem projektant mógł go nanieść na projekt w trakcie budowy. Jeśli organ w 1996 r. stwierdziłby niezgodność obiektu z przepisami, uczyniłby stosowną wzmiankę, której na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy brak. Dlatego organ stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia legalności obiektu mieszkalnego. Odnośnie budynku gospodarczego to zdaniem organu odwoławczego zbieżność wyjaśnień inwestorów i twierdzeń odwołującego się o jego wzniesieniu na podstawie pozwolenia na budowę nie pozwala skutecznie podważyć legalności tego obiektu. Potwierdza ją znajdujące się w aktach zawiadomienie o zakończeniu budowy z 15.10.1996 r., z którego wynika, że obiekt istniał przed 30.09.1996 r. Organ wskazał, że dokonując wyważenia interesów inwestora i odwołującego się należy uznać jako ważniejszy interes inwestora, bowiem budynek gospodarczy istnieje od 15 lat, nie narusza przepisów przeciwpożarowych oraz w sposób minimalny oddziałuje na nieruchomość odwołującego się, do którego działki nawet nie przylega. Wskazał też, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy budynków innych niż mieszkalny i gospodarczy na działce nr [...], zatem organ nie może się w tym postępowaniu wypowiadać w kwestii legalności pozostałych obiektów na tej działce. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. B. kwestionując ustalenia faktyczne przyjęte jako podstawa decyzji. Stwierdził, że jego wypowiedź o istnieniu pozwolenia na budowę dotyczyła wyłącznie budynku mieszkalnego i warsztatu, natomiast samowolne jest, jego zdaniem, rozbudowanie budynku mieszkalnego i wybudowanie chlewika. Zakwestionował prawdziwość zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz brak formalnego wszczęcia postępowania. Wskazał, że skoro zawiadomienie dotyczy 1996 r. to w Urzędzie Miejskim powinny znajdować się stosowne dokumenty potwierdzające tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...].06.2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało ich uchyleniem. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie i w sposób dostateczny sprawy, czym naruszyły przepisy art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. P. w S. Aktualnie, co wynika z wyrysu geodezyjnego na k. 41 akt administracyjnych I instancji, nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, warsztatem mechaniczno - hydraulicznym, budynkiem gospodarczym – chlewikiem, kuźnią, a nadto – co wynika z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 12.04.2010 r. (k. 13 akt adm. II instancji) - wiatą o konstrukcji stalowej i szklarnią. Postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło dwóch obiektów budowlanych: budynku mieszkalnego, a w szczególności samowolnej jego rozbudowy oraz budynku gospodarczego – oznakowanych na wymienionej wyżej mapie (k. 41 akt adm. I instancji) numerami 1 i 3, a na wyrysie (k. 20 także oznakowana jako 17) - nr 1 i 2. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie kiedy sporne obiekty lub ich części zostały wybudowane oraz czy inwestor dopełnił należnych i wymaganych formalności (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie). W zależności od wyniku ustaleń władny był organ następnie ocenić czy zaistniała samowola budowlana. W sprawie nie zgromadzono materiału dowodowego, który dawałby niewątpliwe odpowiedzi na te pytania. Organy obydwu instancji powierzchownie oparły się na kopii dokumentu w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy nie bacząc na istotne braki tego dokumentu oraz brak zgodności pomiędzy dwiema kopiami tego samego zawiadomienia (k. 18 także oznaczona jako 15 i k. 51 także oznaczona jako 45), nie zauważając także sprzeczności wyżej wskazanego dokumentu z innymi dokumentami oraz jego wewnętrznej sprzeczności, ani nie reagując na konsekwentne kwestionowanie autentyczności bezkrytycznie przyjętych kopii dokumentów przez skarżącego. Dodać należy, iż mimo powoływania się przez organy na oryginał zawiadomienia - w aktach nadesłanych sądowi znajdują się wyłącznie kopie wskazanego dokumentu. Organy ustaliły w oparciu o zawiadomienie brak samowoli budowlanej wobec przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót, co miało nastąpić 15.10.1996 r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 57 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) – z daty 15.10.1996 r. - jeśli zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych byłoby składane w przyjętej przez organy dacie, to inwestor winien do niego dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Zatem w organie administracji architektoniczno – budowlanej winny znaleźć się wymienione wyżej dokumenty. Tymczasem z dokumentów na k. 33 (23) do 27 (21) wynika, że Urząd Miejski w S. nadesłał wyłącznie kopie: zawiadomienia – bez daty wpływu do organu i bez adnotacji widniejącej na kopii przedłożonej przez inwestora (k. 18, oznaczonej też jako 15) o treści "zgłoszono do użytkowania dn. 15.10.1996 r." z nieczytelnym podpisem, z kopią znaków opłaty skarbowej na egzemplarzu k. 22 (51) i bez kopii znaków na egzemplarzu k. 18 (15); oświadczenia kierownika budowy bez daty oraz z numerem decyzji [...] niezgadzającym się z numerem pozwolenia na budowę wpisanym w zawiadomieniu o zakończeniu robót ([...]); oświadczenia o kontroli przewodów kominowych i mapy geodezyjnej. Brak jest informacji dotyczącej dziennika budowy oraz, jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w S. na k. 48 (32), urząd nie dysponuje pozwoleniem na budowę. Dodać trzeba wątpliwość, którą organy co prawda zauważyły, ale zbagatelizowały, dotyczącą daty decyzji o pozwoleniu na budowę podanej w zawiadomieniu o zakończeniu robót jako ...].11.1974 r. a numerem tej decyzji wyżej wskazanym. Także zauważyć trzeba, że ze zgłoszenia wynika, iż inwestor dysponował jedną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie wyjaśniono czy obejmowała ona obydwa obiekty budowlane, czy jeden, a jeśli to ostatnie – który z wymienionych. Dane wynikające ze zgłoszenia nie korespondują z wyjaśnieniami inwestorów złożonymi podczas oględzin w dniu 01.03.2011 r. (k. 22), podczas których wyjaśnili, iż budynek mieszkalny w obecnym kształcie został wybudowany w połowie lat 80-tych na podstawie pozwolenia budowlanego i zgodnie z projektem, zaś budynek gospodarczy został wybudowany w latach 70-tych na podstawie odrębnego pozwolenia. Te daty zostały potwierdzone na rozprawie przed sądem przez uczestnika postępowania. W tej sytuacji podana daty zakończenia budowy w zawiadomieniu z 15.10.1996 r. odbiega od treści oświadczenia, co najmniej w stosunku do budynku gospodarczego. Zauważyć też trzeba, co podnosił w toku postępowania skarżący, że data na zawiadomieniu "30.09.1986 r." nie jest czytelna z uwagi na możliwość odczytania jej jako "30.09.1996 r." (jak odczytał organ II instancji). Nadto np. na kopii na k. 51 (22) można dopatrzeć się poprawiania cyfry 9 na 6, czego także nie wyjaśniono. Nie można też nie zauważyć, że w sytuacji gdy inwestor podał okres budowy na lata 70- te i 80-te, budzi wątpliwości oświadczenie kierownika budowy dołączone do zawiadomienia (k. 31). Przyjmując obowiązki kierownika budowy powołuje się on na przepisy ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. obowiązujące od 01.01.1995 r. Jeśli natomiast budowa miała być zakończona w latach 70-tych, 80-tych, to powołany w oświadczeniu kierownika akt prawny jeszcze nie mógł istnieć. Uszło to uwagi organów. Także nie zauważyły organy, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło budynku gospodarczego (chlewika) i orzeczono odnośnie tego obiektu (nr 3 na wyrysie k. 41 i nr 2 na wyrysie k. 20 (17). Tymczasem zawiadomienie o zakończeniu robót stanowi o budynku warsztatu mechaniczno – hydraulicznego, zaznaczonego na pierwszym z podanych wyrysów nr 2, a nieoznakowanym żadnym numerem a naniesionym na wyrys k. 20 (17). Organy przyjęły, że dotyczy ono spornego obiektu, innego niż warsztat. Mimo tak wielu sprzeczności i wątpliwości przyjęły organy (bez ich usunięcia i wyjaśnienia) brak samowoli budowlanej. Skarżący przynajmniej część tych wątpliwości wielokrotnie sygnalizował, w tym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, co nie zostało zauważone, ani organ odwoławczy nie ustosunkował się należycie do podnoszonych twierdzeń. W ocenie sądu sprawa wymaga wyjaśnienia w zasadzie od podstaw, dlatego należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje organów obydwu instancji. Wskazać też trzeba na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniach zaskarżanej decyzji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w jednym miejscu – odnośnie budynku gospodarczego stwierdza, że w odniesieniu do niego nie zachowały się żadne dokumenty, po czym powołuje się na konkretny dokument w słowach: "Ponadto również w przypadku budynku gospodarczego jedynym dokumentem jest powoływane już zgłoszenie do użytkowania". Poza powyższymi uwagami krytycznie należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, który stwierdza brak możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ma obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego przyjęcie konkretnych ustaleń. Jako dowód ma możliwość dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 Kpa). Wynika to z zasady prawdy obiektywnej. Wymaga ona, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z 08.04.2011 r., VII SA/Wa 1928/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Również nie może snuć organ domysłów bez poparcia ich dowodami, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji w zakresie ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, które mógł nanieść sam projektant. Zauważyć należy, że nawet inwestorzy nie wspominali o takiej sytuacji. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku, przede wszystkim ustalając czas i zakres wykonania robót budowlanych, posłużą się organy oryginałami akt Urzędu Miejskiego dotyczących zgłoszenia zakończenia robót. Jak wyżej zasygnalizowano, jakkolwiek w zaskarżonej decyzji powołano się na oryginały dokumentów, to w nadesłanych sądowi aktach administracyjnych znajdują się wyłącznie kopie, jak wyżej zasygnalizowano niezgodne ze sobą. Wyjaśnią też organy inne wyżej wskazane sprzeczności dotyczące dokumentów związanych z zawiadomieniem o zakończeniu robót. Celowym wydaje się być przesłuchanie w charakterze świadka E. B., która, jak wynika z pisma na k. 48 (32), miałaby dokonać wpisu na odwrocie zawiadomienia. Również celowe wydaje się być przesłuchanie w charakterze świadka kierownika budowy Z. M. S., bowiem to kierownik budowy powinien mieć wiedzę co do wykonanych robót budowlanych oraz czasokresu ich wykonania. Nota bene na rozprawie przed sądem uczestnik postępowania podał inne nazwisko kierownika budowy. Także rozważyć należy ewentualne przesłuchanie stron oraz podjąć bardziej efektywne kroki w kierunku dotarcia do pozwolenia na budowę i dziennika budowy. Na rozprawie J. M. podał, że były one złożone do banku i tę wiedzę należy także wykorzystać. Dopiero pełen materiał dowodowy pozwoli na ocenę, czy, ewentualnie które obiekty budowlane lub ich części, zostały wykonane legalnie lub w warunkach samowoli budowlanej i czy zostały przyjęte do użytkowania przez właściwy organ. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono o niemożliwości wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 250 tej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o kosztach jak w punkcie 3. wyroku. Także instrukcyjnie sąd podnosi nieprawidłowości w sposobie numerowania kart akt sprawy. Podwójne, a nawet potrójne numerowanie tych samych kart, jak w sprawie niniejszej, wprowadza chaos i możliwość omyłkowego odczytania. Dlatego w sytuacji dołączenia kart dokumentów już ponumerowanych należy przekreślić "stary" numer parafując czynność i w widoczny sposób nanieść numer porządkowy karty wynikający z numeracji w przedmiotowej sprawie.