II SA/Po 727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]- (....) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]08.2005r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zatwierdził R.G. i A. D. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących realizacji inwestycji urządzenia gospodarstwa rolno-hodowlanego (hodowla norek) wraz z adaptacją budynków istniejących na budynek socjalno-biurowy oraz podręczny warsztat stolarski, prowadzonych na nieruchomości położonej w S. (dz. nr [...], ark. [...]) wraz z uzgodnieniami rzeczoznawców w zakresie bhp, bezpieczeństwa przeciwpożarowego i wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz zezwolił na wznowienie robót dotyczących realizacji opisanej wyże inwestycji. Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy w wyniku przeprowadzonej w dniu 31.05.2005r. kontroli budowy fermy norek realizowanej w miejscowości S. ustalono, że budowa prowadzona była niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki. Inwestor wykonał, bowiem niezgodnie z projektem dodatkowe utwardzenie terenu przesuwając linię zabudowy klatek o 50m w stronę drogi relacji P.-K . Przesunięcie linii zabudowy było wynikiem poszerzenia pasów między klatkami. Dokonane zmiany spowodowały umniejszenie odległości zabudowy od drogi z odległości 195m do 145m od i wymagały zmiany udzielonego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...].06.2005r. wstrzymano wykonywane roboty budowlane, a decyzją z dnia 21.06.2005r. nakazano inwestorom przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zamiast pierwotnie projektowanej odległości między pawilonami zwiększono odległość między nimi do 6m, a w konsekwencji zmniejszono ilość rzędów pawilonów z 20 do 16. Projekt zamienny przedstawiono 27.06.2005r. Odległość pawilonów od drogi K.-P. nie została zmieniona i wynosi 195m. Powyższą decyzję doręczono inwestorom – R. G. i A. D. w dniu 09.08.2005r. (potwierdzenie odbioru na odwrocie decyzji) oraz Wójtowi Gminy K. w dniu 10.08.2005r. (k. 133 akt sąd.) Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wniósł między innymi R.B., nie uczestniczący w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (k. 94-100 akt adm. oznaczonych nr [...]). W motywach odwołania R. B. między innymi podniósł, że przedmiotowa inwestycja narusza jego uprawnienia właścicielskie i dobra osobiste. Powołując się na ekspertyzę I. C. i J. K. podniósł, że realizacja inwestycji spowoduje emisję na teren jego nieruchomości odorów i innych zanieczyszczeń powietrza. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) decyzją z dnia [...].11.2005r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. B. od opisanej wyżej decyzji organu I instancji umorzył postępowanie odwoławcze. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 30.10.2007 r. sygn. II SA/Po 186/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę R. B. uwzględnił i uchylił decyzje WWINB z [...].11.2005 r. wskazując, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w sprawie decyzji krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony określa się kierując postanowieniami art. 28 kpa. W dalszej kolejności Sąd wskazał na potrzebę wyjaśnienia sprawy w sposób pozwalający na jej stanowcze rozstrzygnięcie. Ponadto w uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się opracowanie autorstwa I. C. i J. K. z 15.09.2004 r., zatytułowane: "Uwagi do kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko fermy hodowli norek". Opracowanie to zawiera zastrzeżenia dotyczące merytorycznej treści kompleksowej oceny, a nadto tzw. listę niezrealizowanych wymagań. Sąd wskazał, iż pomimo że opracowanie to nie ma wartości opinii biegłego, a stanowi jedynie dokument prywatny, to jednak wymagało krytycznego odniesienia się przez organ orzekający do wywodów w nim zawartych. Na opracowanie to powoływał się, bowiem skarżący już w swoim odwołaniu wskazując, że potwierdza ono fakt uciążliwego oddziaływania fermy hodowli norek na jego nieruchomość. Reasumując, Sąd zobowiązał organ rozpoznający ponownie odwołanie do uwzględnienia uwag zawartych w wyroku, w szczególności zaś do wyjaśnienia i ustalenia, czy kompleksowa ocena oddziaływania na środowisko sporządzona w 2000 r. odnosi się również do przedsięwzięcia objętego projektem budowlanym zamiennym z maja 2005 r. Porównania projektu zamiennego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 27.11.2001 r. W dalszej kolejności Sąd zobowiązał organ do wypowiedzenia się co do zasadności zarzutów zawartych w opracowaniu autorstwa I. C. i J. K. z 15.09.2004 r. dotyczących kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko, oraz rozważenia celowości zobowiązania autora kompleksowej oceny do odniesienia się do powołanego opracowania. Podkreślono przy tym, iż organ winien mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z 07.07.994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zatem rozważając i oceniając, czy skarżący był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), organ winien mieć na uwadze ten charakter i zakres oddziaływania, który wynika z przedsięwzięcia określonego w projekcie budowlanym zamiennym. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30.10.2007 r. sygn. II SA/Po 186/07 stał się prawomocny z dniem 30.01.2009 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB decyzją z dnia 09.07.2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez R.B . Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, iż zagadnieniem, któremu w niniejszej sprawie należy przypisać znaczenie pierwszorzędne jest kwestia dopuszczalności odwołania złożonego przez R. B . Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Należało więc ustalić, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony toczącego się postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że R. B. nie jest właścicielem działki będącej działką sąsiednią w stosunku do działki, na której posadowione jest gospodarstwo rolno-hodowlane. Obie nieruchomości dzieli droga o szerokości około 10 metrów. W dalszej kolejności WWINB powołał się na wytyczne Sądu dotyczące zasad badania interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. WWINB wskazał na czym w rozpoznawanej sprawie polegało istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wyjaśnił, że zwiększenie odległości pomiędzy pawilonami wiązało się z jednoczesnym zmniejszeniem ich ilości. Odległość pawilonów od drogi K.-P. nie została zmieniona i wynosi 195m. W projekcie zamiennym przewidziano dodatkowo osiem utwardzonych placów betonowych, usytuowanych przed pawilonami hodowlanymi, przewidzianych do składowania elementów konstrukcyjnych. Wykonanie tych placów spowodowało przesunięcie pasa projektowanej wysokiej zieleni izolacyjnej w stronę drogi o około 50m. Organ zwrócił uwagę, że w świetle takich ustaleń, przy zbliżeniu w stronę drogi pasa wysokiej zieleni izolacyjnej, nie mogło zwiększyć się oddziaływanie spornej budowy na działkę skarżącego. W istocie bowiem odległość pawilonów od drogi nie zmniejszyła się i nadal wynosi 195m, wybudowanie ośmiu placów nie mogło zwiększyć oddziaływania inwestycji. Niezmienny zaś pozostał projekt w zakresie adaptacji dwóch budynków socjalno-biurowych z częścią magazynową oraz budynku gospodarskiego z podręcznym warsztatem stolarskim. Podkreślono, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji W dalszej kolejności w decyzji powołane zostało stanowisko biegłego z listy Wojewody, wskazujące, iż ewentualna emisja odorów zostanie prawie całkowicie wyeliminowana przez projektowana zieleń izolacyjną. WWINB podał, iż nie daje wiary wątpliwościom wyrażonym w "Uwagach do kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko fermy hodowli norek", bowiem jest to jedynie dokument prywatny polemizujący z opinią biegłego powołanego z listy Wojewody. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut rażącego naruszenia artykułów 104 § 1, 107 § 3, 77-80, 7-12, 28 kpa. Skarżący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, zaświadczenia o przeznaczeniu gruntu, ekspertyzy I.C. i J. K., projektu budowlanego załączonego do decyzji, dowodów składanych przez skarżącego do akt postępowania przed WSA w Poznaniu (sygn. II SA/Po 186/07, pisma z dnia 07.08.2008 r. skierowanego do WIOŚ w Poznaniu za pośrednictwem Wójta Gminy K . Wskazując na naruszenia przepisów procesowych skarżący wywiódł, że w postępowaniu administracyjnym pozbawiono go czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący R. B. jest właścicielem nieruchomości położonej w S. obejmującej dz. nr [...]. Jak wynika z załączonej do projektu budowlanego mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 działka nr [...] położona jest vis a vis działki, na której realizowana jest sporna inwestycja polegająca na budowie fermy norek. Działkę skarżącego oraz działkę, której dotyczy kwestionowany przez niego projekt budowlany zamienny dzieli droga powiatowa K.-P . Odległość pierwszego pawilonu od drogi pozostaje niezmieniona w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego i wynosi 195m. Kwestią sporną wciąż pozostaje status R. B. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wznowienie robót budowlanych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i prawomocnym wyrokiem z 30.10.2007 r., sygn. II SA/Po 186/07 uchylił decyzję WWINB z [...].11.2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok powyższy rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, bowiem że w myśl z art.153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca dla organów administracji prowadzących postępowanie. Ponadto, z mocy art. 170 powyższej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono zaistnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 30.10.2007r. natomiast w powołanym wyroku Sąd przesądził, iż organy administracji publicznej rozpatrując sprawę prawidłowo ustaliły, że skarżący złożył odwołanie w terminie ustawowym przewidzianym dla stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym; a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony należy określić kierując się postanowieniami art. 28 kpa. Dokonując oceny postępowania WWINB, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy wyraźnie podkreślić, iż organ nie wykonał wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 30.10.2007 r., sygn. II SA/Po 186/07, chociaż niewątpliwie do tego dążył. Sąd zawarł w swoim wyroku szereg, precyzyjnie określonych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie zainicjowanej odwołaniem R. B . Ponownie rozpoznający sprawę WWINB nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku dokonania analizy zasadności zarzutów zawartych w opracowaniu autorstwa I.C. i J. K. z 15.09.2004 r. dotyczących kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko, nie rozważył celowości zobowiązania autora kompleksowej oceny do odniesienia się do powołanego opracowania. Ponadto WWINB nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich norm prawa materialnego, z których na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący mógłby ewentualnie wywodzić swój interes prawny. Tymczasem, taki obowiązek wynikał z zaleceń Sądu zawartych w treści wyroku 30.10.2007 r. Podejmując próbę wykonania zaleceń Sądu, w tym zakresie, WWINB wskazał, iż opracowanie I.C. i J. K. "jest jedynie dokumentem prywatnym, zaś opracowanie, do którego się ono odnosi zostało sporządzone przez biegłego z listy Wojewody Wielkopolskiego. WWINB wskazał również, iż w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko kwestia utylizacji i unieszkodliwiania odpadów poprodukcyjnych została szczegółowo opisana w opracowaniu z grudnia 2000 r. sporządzonym przez mgr inż. H. K. – S. (biegłego z listy Wojewody). W dalszej kolejności natomiast WWINB zwrócił uwagę, iż WWIOŚ w piśmie z 2005 r. stwierdził, iż "na dzień dzisiejszy" ferma norek w m. S. (..) spełnia wymagania formalno-prawne w zakresie ochrony środowiska. Z kolei w kwestii gospodarki odpadowej ferma spełnia wymagania potwierdzone decyzjami Starosty G . Powyższe w żadnym wypadku nie stanowi realizacji obowiązku nałożonego na WWINB przez Sąd. Podkreślić należy, że skoro Sąd poprzednio wskazał, iż dla rozstrzygnięcia w sprawie istotne znaczenie ma odniesienie się przez organ orzekający do wywodów zawartych w opracowaniu I. C. i J. K., które kwestionowało przyjęty przez organ w oparciu o kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko rzeczywisty zakres i sposób oddziaływania inwestycji, to za realizację tego obowiązku nie można uznać podważania wartości dowodu –opracowania, z tego tylko powodu, iż jest on dokumentem prywatnym, przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania przesłanek na których autorzy uwag oparli swoją konkluzję. Odniesienie się do opracowania w ocenie Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę prowadzić miało do ustalenia rzeczywistego zakresu i rozmiaru oddziaływania onania spornej fermy, a co się z tym wiąże ustalenia statusu prawnego R.B. Bez wykonania powyższego zalecenia nie jest możliwe ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji zaś wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżona decyzja, mocą której umorzono postępowanie z odwołania R. B. wskutek zakwestionowania istnienia po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Odnosząc się z kolei do ciążącego na WWINB obowiązku odniesienia się w sposób wyczerpujący do wszystkich norm prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a z których R. B. mógłby ewentualnie wywodzić swój interes prawny wskazać należy, iż obowiązek ten również nie został zrealizowany. Podkreślenia, bowiem wymaga, iż ustalenie czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danej osoby nie może być utożsamiane ze stwierdzeniem naruszenia tego interesu prawnego. Organ winien jedynie rozważyć treść przepisów prawa materialnego w kontekście, ich ewentualnego związku z prawami lub obowiązkami skarżącego. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sporna inwestycja nie pozostaje obojętna dla otoczenia. Jej uciążliwość pozostaje faktem niekwestionowanym, a jedynie rozmiar tej uciążliwości stanowi przedmiot sporu. W takiej sytuacji przesądzenie o braku interesu prawnego wymagało rozważenia zasadności odniesienia się również do przepisów regulujących zasady sytuowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia. Jak wynika, bowiem z przepisów prawa usytuowanie takich inwestycji, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych (§ 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Tymczasem, kwestia ta w ogóle nie stała się przedmiotem rozważań WWINB w niniejszej sprawie. Niewykonanie części zaleceń Sądu stanowi naruszenie prawa procesowego, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy nie prowadzi, bowiem do wniosku, aby w niniejszej sprawie po wydaniu wyroku z 30.10.2007 r. nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, która wyłączyłaby obowiązek zastosowania się przez WWINB do wytycznych wyroku we wskazanym zakresie. Nieprzestrzeganie zasady wynikającej z art. 153 ppsa podważa obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Zauważyć, bowiem należy, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania. W rezultacie przyjmuje się, iż naruszenie przez organy administracji publicznej postanowień art. 153 ppsa skutkuje tym, że podjęty akt lub czynność są wadliwe, co powoduje konieczność ich uchylenia Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy