III SA/Wr 8/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia kandydata na ławnika oddala skargę. W uchwale opisanej w sentencji niniejszego wyroku – wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 162 § 10 w związku z art. 162 § 1 i § 4 prawa o ustroju sądów powszechnych – Rada Gminy Miejskiej D. pozostawiła bez dalszego biegu zgłoszenia kandydatury skarżącego na ławnika, jako niespełniającego wymogów formalnych. W § 1 ust. 1 uchwały wymieniono dwie przyczyny pozostawienia zgłoszenia bez dalszego biegu: 1) spośród 56 obywateli, którzy zgłosili kandydaturę skarżącego, 7 osób nie posiada czynnego prawa wyborczego na obszarze Gminy D., ponieważ nie figurują oni w Rejestrze Wyborców tej Gminy; 2) w karcie zgłoszenia kandydata na ławnika brak jest podpisu w potwierdzeniu prawdziwości danych zawartych w karcie zgłoszenia, czytelnym podpisem osoby reprezentującej podmiot określony w art. 162 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych. Po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia prawa, zainteresowany zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu i zasądzenia kosztów. W skardze zarzucono, iż uchwała, o której mowa, została wydana z naruszeniem: • przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 162 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych; • przepisów praw procesowego, przez niezastosowanie się organu Gminy do dyspozycji art. 64 § 2 k.p.c. Zdaniem skarżącego, pierwsze z zarzucanych naruszeń miałoby polegać na wprowadzeniu – wbrew brzmieniu art. 162 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych – nowego pojęcia "czynnego prawa wyborczego na terenie gminy". Tymczasem modyfikowanie treści norm prawnych i stosowanie takich zmodyfikowanych norm jest niedopuszczalne. Skoro we wspomnianym przepisie mowa – ogólnie – o obywatelach mających czynne prawo wyborcze, to – w ocenie skarżącego – zwrot ten powinien być interpretowany w kontekście art. 62 Konstytucji RP. W konsekwencji, z faktu niefigurowania w rejestrze wyborców nie można wywodzić wniosku o nieposiadaniu czynnego prawa wyborczego. Skarżący podkreślił ponadto, że podejmując poddaną kontroli Sądu uchwałę Rada nie zakwestionowała stałego miejsca zamieszkania na terenie Gminy D. żadnego z 56 obywateli popierających jego kandydaturę na ławnika. Drugi zarzut sformułowany w skardze argumentowano następująco. Kwestię pozostawienia zgłoszenia bez dalszego biegu reguluje wyczerpująco art. 162 § 10 prawa o ustroju sądów powszechnych, który odsyła do przepisów ust. 2-5 tego samego artykułu. Ustawa w żadnym miejscu nie wymienia podpisu osoby zgłaszającej kandydata, uprawnionej do składania wyjaśnień, jako wymóg formalny. Zdaniem skarżącego, wystarczy zatem podpis złożony przez tą osobą na samej liście z poparciem kandydata. Gdyby nawet przyjąć, że brak podpisu w tej części karty, w której mowa o potwierdzeniu prawdziwości danych zawartych w karcie zgłoszenia, jest brakiem formalnym, powinno to skutkować wezwaniem do usunięcia tego braku, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na uchwały rad gmin podejmowane w przed-miocie pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia kandydata na ławnika (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a." w związku z art. 162 § 10 i art. 160 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych; Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach jako "p.u.s.p."). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny może stwierdzić nieważność zakwestionowanej uchwały jedynie w wypadku stwierdzenia jej sprzeczności z prawe. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, mimo zasadności pierwszego zarzutu podniesionego w skardze. Jedną z okoliczności, które legły u podstaw pozostawienia zgłoszenia strony skarżącej bez dalszego biegu był fakt, iż spośród 56 obywateli, którzy zgłosili tą kandydaturę, 7 osób nie posiada czynnego prawa wyborczego na obszarze Gminy D., skoro nie figurują oni w Rejestrze Wyborców tej Gminy. W ocenie składu orzekającego, takie rozumowanie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 162 § 1 p.u.s.p., który przewiduje uprawnienie do zgłaszania radom gmin kandydatów na ławników – wśród wielu podmiotów tam wymienionych – również dla grona "co najmniej pięćdziesięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na terenie gminy dokonującej wyboru". Znak interpunkcyjny (przecinek) występujący w cytowanym sformułowaniu spełnia rolę elementu rozgraniczającego dwa wymogi, które musi spełniać łącznie każdy z 50 obywateli popierających kandydaturę jakiejś osoby na ławnika: 1) musi on mianowicie posiadać czynne prawo wyborcze; 2) musi on ponadto zamieszkiwać stale na terenie gminy dokonującej wyboru. Z punktu widzenia analizowanego zapisu ustawowego, jedynie grupa co najmniej 50 obywateli spełniających obie wskazane przesłanki może zatem skutecznie zgłosić popieranego przez siebie kandydata na ławnika. Należy w pełni podzielić w związku z tym zapatrywanie skarżącego, iż Rada Gminy dopuściła się w rozpoznawanym przypadku nieuprawnionego zabiegu zmiany sensu przepisu, o którym mowa. W miejsce dwóch osobnych wymogów, organ ten wyinterpretował mianowicie z przytoczonego zwrotu normatywnego jedną tylko przesłankę – "czynne prawo wyborcze na terenie gminy". Gdyby ustawodawca zamierzał rzeczywiście nadać analizowanemu przepisowi (w interesującej nas części) takie znaczenie, jakie nadała mu Rada, użyłby niewątpliwie wprost ostatnio cytowanego sformułowania, z pominięciem wymogu stałego zamieszkiwania na obszarze gminy. Ten ostatni wymóg stałby się bowiem oczywiście zbędny, a to z tego powodu, iż element stałego zamieszkiwania na obszarze gminy mieści się wprost w określeniu czynnego prawa wyborczego na terenie gminy. Dowodzą tego ponad wszelką wątpliwość określenia czynnego, "gminnego" prawa wyborczego, zawarte zarówno w art. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.), jak i w art. 10 § 1 pkt 3 lit. "a" i art. 10 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Porównanie dopiero co wskazanych przepisów z brzmieniem art. 162 § 1 p.u.s.p. przekonuje niedwuznacznie, że zamiarem legislatora było ewidentne rozdzielenie w tym ostatnim przypadku obu wymienionych tam wymogów: ogólnie traktowanego czynnego prawa wyborczego oraz faktu stałego zamieszkiwania na terenie gminy dokonującej wyboru ławnika. Niewątpliwie rację ma skarżący twierdząc, że ogólne odwołanie się przez prawodawcę (w art. 162 § 1 p.u.s.p.) do kategorii czynnego prawa wyborczego wymuszało przede wszystkim zbadanie, czy co najmniej 50 osób popierających jego kandydaturę prawo takie posiada, w rozumieniu art. 62 Konstytucji RP. Dodać należy, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, kolejną, osobną powinnością Rady było przesądzenie, czy co najmniej 50 osób z list wspierających skarżącego posiada stałe miejsce zamieszkania na terenie Gminy D. Absolutnie niewystarczające jest oparcie się w tym względzie wyłącznie na gminnym spisie wyborców. Z samych przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – na które strona przeciwna powołała się w odpowiedzi na skargę – wynika bowiem, iż spis może zawierać nieprawidłowości (co zresztą oczywiste), na które mogą być wnoszone reklamacje, rozpatrywane w trybie art. 36 ordynacji. Konkludując, pierwsza z okoliczności, na które powołano się w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie mogła stanowić legalnej przyczyny pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia kandydatury strony skarżącej na ławnika. Przyczynę taka mogła natomiast stanowić bez wątpienia okoliczność wskazana w § 1 ust. 1 pkt 2 tejże uchwały. Stosownie do art. 162 § 10 p.u.s.p., rada gminy wydaje uchwałę stwierdzającą pozostawienie zgłoszenia bez dalszego biegu w dwóch sytuacjach: 1) nieterminowego wpływu zgłoszenia (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), ale także 2) "zgłoszenia, które nie spełnia wymagań formalnych, o których mowa w § 2-5". Jednym z takich wymogów, przewidzianym w art. 162 § 4 tej samej ustawy jest dokonanie zgłoszenia kandydata na ławnika, na specjalnej karcie, której wzór został określony (na podstawie delegacji przewidzianej w art. 162 § 11 p.u.s.p.) w załączniku do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz. U. Nr 121, poz. 693). Według wzoru, karta składa się z trzech części ("A", "B" oraz "C"), z których ostatnia część ("C") powinna zawierać uszczegółowione we wzorze "Dane podmiotu zgłaszającego kandydata na ławnika (wypełnia podmiot zgłaszający)", w tym także podpis osoby zgłaszającej kandydata, uprawnionej do reprezentacji. Ponadto, zgodę na kandydowanie i potwierdzenie prawdziwości danych zawartych we karcie zgłoszenia własnoręcznym podpisem powinien stwierdzić sam kandydat. Znajdująca się w dokumentacji sprawy kopia karty zgłoszenia skarżącego jako kandydata na ławnika nie została w ogóle wypełniona W części "C"). Tymczasem, zgodnie z postanowieniem art. 162 § 6 p.u.s.p. i uwagami w zawartymi na samym formularzu (wzorze) karty, część tą powinna była wypełnić i podpisać pierwsza osoba z listy obywateli popierających kandydaturę skarżącego. Osoba ta została bowiem jednocześnie uprawniona – i to z woli samego ustawodawcy – "do składania wyjaśnień w sprawie zgłoszenia kandydata na ławnika przez obywateli". Nie można się absolutnie zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że wystarczający jest podpis takiej osoby Figurujący na liście wspierającej kandydata. Pogląd taki pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 162 § 4 i § 6 (w związku z treścią wskazówek zawartych w części "C" wzoru karty). W ich świetle osobnym wymogiem jest podanie danych wymaganych w § 4 (i ich potwierdzenie własnoręcznym podpisem) przez każdą z osób wspierających danego kandydata, a czemu innemu służy wskazanie – z grona wspierających – tej konkretnej osoby, która została uprawniona przez legislatora do składania ewentualnych, koniecznych wyjaśnień w sprawie zgłoszonego danego kandydata (w § 6). Dopiero wypełnienie przez nią części "C" karty zgłoszenia (w tym także wskazanie danych umożliwiających kontakt z taką osobą, których prawdziwość potwierdza ona własnoręcznym podpisem), czyni przecież realną możliwość żądania od niej wyjaśnień, które mogłyby się okazać konieczne. Jest to zwłaszcza istotne w wypadku "obywatelskiego" zgłoszenia kandydata. Trudno bowiem kontaktować się z wszystkimi osobami wspierającymi danego kandydata na ławnika. Zdaniem składu orzekającego regulacja trybu wyborów ławników sądowych jest autonomiczna. Dowodzi tego kategoryczność normatywnego sformułowania wstępnych wymagań formalnych, jakie powinny spełniać sami kandydaci i osoby ich zgłaszające, zakaz przywracania terminu do zgłaszania kandydatów (art. 162 § 10 zdanie 2 p.u.s.p.) oraz brak odesłania do innych aktów prawnych w sprawach nieuregulowanych przepisami samego prawa o ustroju sądów powszechnych. Dlatego też nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego o konieczności wezwania go przez Radę do usunięcia uchybień formalnych zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zaistniała normatywna przyczyna pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia strony skarżącej jako kandydata na ławnika, wskazana w § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przepis art. 162 § 10 p.u.s.p. nie przeprowadza wszak dystynkcji między poszczególnymi wymaganiami formalnymi, które należy spełnić. Uchybienie któremukolwiek stanowi wystarczająca podstawę prawną do niewadliwego pozostawienia bez dalszego biegu zgłoszenia danego kandydata. Dlatego też Sąd był zobligowany do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.