IV SA/Po 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].08.2009r. nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jt. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej ustawa) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu orzekł o wymeldowaniu G. P. z pobytu stałego z lokalu przy ul. F. [...] w P.. W trakcie postępowania ustalono, że G. P. opuścił bez wymeldowania zajmowany lokal. Powołując się na pismo Prokuratury Rejonowej P. – G., wizje lokalne (z dnia [...] lutego 2007r., [...] listopada 2008r., [...] czerwca 2009r.), ustalenia dokonane przez Komisariat Policji P. – J. i zeznania świadków (A. G. – W., M. M., I. P., E. Z.) oraz częściowo zeznania J. M., organ administracyjny stwierdził, że mieszkanie przy ul. F. [...] nie jest dla G. P. miejscem stałego pobytu, gdyż przynajmniej od 2004r. przebywa w lokalu nr [...] przy ul. M. [...] w P.. Organ powołał się przy tym na wyrok Sądu Rejonowego P. – S. M. z dnia [...] marca 2009r. sygn. akt [...], w którym wykazano, że G. P. za zgodą J. M. mieszkał w lokalu nr [...] przy ul. M. [...] P. bez zgody właściciela lokalu i bez tytułu prawnego. Odnosząc się do zeznań składanych przez J. M. starającej się wykazać, iż G. P. nie opuścił w sposób stały nieruchomości położonej przy ul. F. [...] w P. z zamiarem skoncentrowania swoich interesów życiowych w innym miejscu, organ stwierdził że zawierają one sprzeczne informacje, wzajemnie się wykluczają i nie korespondują z pozostałymi dowodami uznanymi za wiarygodne. Organ orzekający w sprawie wziął również pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę W. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2009r. dotyczącym ustanowienia kuratora dla G. P., jako osoby nieznanej z miejsca pobytu. Prezydent Miasta P. po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż nie zachodzą przesłanki dotyczące ustanowienia kuratora skoro ustalono, iż G. P. przebywa w innym miejscu bez zameldowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano również na okoliczność, że lokal jest tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywającej w nim osoby, gdy stanowi dla niej wyłączne centrum życiowe, a więc lokal, w którym koncentrują się jej wszystkie codzienne sprawy, gdzie przebywa, wypoczywa, prowadzi gospodarstwo domowe itp. Jak stwierdził organ I instancji lokalem o jakim mowa wyżej nie jest dla G. P. lokal przy ul. F. [...] w P., w związku z czym ciąży na nim obowiązek wymeldowania się zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy. Organ I instancji wyjaśnił również , że przepisy ustawy mają charakter porządkowy, w związku z czym rejestracja miejsca pobytu osób była zgodna ze stanem faktycznym. Celowi temu służy zarówno obowiązek meldunkowy osoby przybywającej pod określonym adresem (art. 10 ust. 1 ustawy) bądź opuszczającej miejsce pobytu (art. 15 ust. 1 ustawy), jak i uprawnienie organu gminy do wydania decyzji o wymeldowaniu, w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Postępowanie dowodowe jest więc ograniczone do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy, tj. faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego. J. M. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie zeznań świadków i przekazywanej za jej pośrednictwem woli G. P. co do zamiaru jego pobytu stałego w lokalu przy ul. F. [...] w P.. Skarżąca zarzuciła również organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię. Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 127 §1 kpa, zgodnie z którym legitymację do wniesienia odwołania ma strona a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca jako właścicielka lokalu ma wyłącznie interes faktyczny a nie prawny, w konsekwencji bezpodstawne jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w złożonym przez nią odwołaniu. W postępowaniu o wymeldowanie stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest wyłącznie osoba, której wymeldowanie dotyczy. Inne podmioty, w tym podmioty którym przysługują jakiekolwiek uprawnienia do lokalu, z którego ma nastąpić wymeldowanie nie mogą być więc uznane za strony ze względu na brak interesu prawnego. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.07.2009r. sygn akt III SA/Po 11/09) oraz wyrok TK z dnia 27.05.2002r. K 20/01 (Dz.U. z 2002r. Nr 78, poz. 716) stwierdził, że instytucja wymeldowania ma charakter ewidencyjny (rejestracyjny) i ma na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć osoby posiadające tytuł prawny do lokalu. J. M., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wykazywała, że posiada interes prawny oraz faktyczny w niniejszej sprawie i jest on związany z faktem udzielenia od grudnia 1994r. ochrony prawnej firmie Grupa Inwestycyjna T. sp. z o.o. i jej pracownikowi – G. P., co miało i nadal ma niekorzystne dla niej skutki prawne. Skarżąca wskazała również, iż wymeldowanie G. P. z pobytu stałego przy ul. F. [...] nie poprawia jego sytuacji. Cały budynek od 1996r. jest w jego wyłącznej dyspozycji i w nim znajdują się jego rzeczy i dokumenty. Skarżąca wskazała również na fakt, iż G. P. nie może się zameldować w miejscu tymczasowego zamieszkania przy ul. M.... w P.. ZKZL na wniosek skarżącej nie wyraził bowiem zgody na zameldowanie G. P. i wypowiedział skarżącej umowę najmu. J. M. w skardze wskazała również na sytuację rodzinną G. P. i kwestie rozliczeń finansowych pomiędzy nim a D. P. – G. (siostrą) i A. G. Wojewoda W.odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. J. M. w piśmie procesowym z dnia [...].05.2010r. dodatkowo podała, iż posiada interes prawny do udziału w postępowaniu odwoławczym o odstąpienie od wymeldowania G. P. z pobytu stałego przy ul. F. nr [...] w P., bowiem w tym postępowaniu powinny być wyjaśnione i zabezpieczone jej sprawy, w których w inny sposób nie mogła wyjaśnić. Skarżąca wskazała, iż nie miałaby interesu prawnego gdyby chciałaby szkodzić G. P.. W powyższym piśmie J. M. w obszerny sposób opisała sytuację rodzinną i relacje z D. P. – G. i E. D. – P. (odpowiednio siostrą i żoną G. P.). W trakcie rozprawy skarżąca wyjaśniła, iż G. P. zamieszkał przy ul. M. od stycznia 2004r. z powodu choroby i braku warunków do mieszkania w lokalu przy ul. F., do którego już nie wrócił. J. M. stwierdziła, iż w ramach niniejszego postępowania chroni siebie i G. P. przed działaniami jego żony i siostry. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena decyzji Wojewody W. umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej wymeldowania G. P. z lokalu mieszkalnego przy ul. F. [...] w P., które wszczęte zostało na skutek odwołania złożonego przez J. M.. Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca - jako właścicielka nieruchomości - nie jest stroną postępowania w sprawie wymeldowania, gdyż nie ma interesu prawnego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Z kolei stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego, trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu. Na wyłącznie ewidencyjny charakter obowiązku meldunkowego wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Ponadto w uzasadnieniu powyższego wyroku TK wyjaśnił, iż obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie jak i wymeldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Według ugruntowującej się linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stroną postępowania o wymeldowanie w rozumieniu art. 28 kpa, tj. podmiotem mającym w tej sprawie interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują np. prawa do lokalu, ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być uznawane za strony postępowania o wymeldowanie, (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 485/08, z dnia 19 stycznia 2009 r, sygn. akt II OSK 1802/07 oraz z dnia 30 grudnia 2008 r. II OSK 1680/07 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tej linii orzecznictwa, postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji); ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można jednak zakładać a priori, że w każdej sprawie z zakresu ewidencji ludności, właściciel lokalu mieszkalnego nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zameldowania czy wymeldowania z danego lokalu określonej osoby. Np. w sprawie o wymeldowanie, interes prawny, wywodzony z prawa własności, może mieć właściciel lokalu, który podpisał umowę przedwstępną sprzedaży swojego lokalu. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza występowanie bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Bezpośredniość ta oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy sfery danego podmiotu, a nie wynika z sytuacji prawnej innego podmiotu. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny to interes faktyczny, który uzyskuje odniesienie prawne, tzn. gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać, (patrz m. in. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, wyd. II, 2006 r., s. 271). Sąd podziela też pogląd, że: "Interes prawny stanowi (...) również subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego (obywatela) na to, że administracja publiczna powinna podjąć na jego rzecz jakieś działania, ale tym razem pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie i z tego powodu jest przez to prawo chroniony." (j. w. ). Przy czym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny chroniony w obrębie prawa administracyjnego nie musi być oparty na normie prawa administracyjnego; bardzo często interes ten wynika z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności. Wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywoływane w obrębie prawa administracyjnego (por. J. Zimmermann, j. w. s. 272). Mając powyższe na uwadze, skład orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o zameldowanie bądź wymeldowanie osoby z lokalu mieszkalnego, powinien za każdym razem badać, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie właścicielowi tego lokalu statusu strony, ze względu na posiadany przez niego w danej sprawie interes prawny. Z sytuacją, w której właściciel lokalu ma interes prawny w sprawie o wymeldowanie określonej osoby, nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadmini-stracyjnego powoływała się zasadniczo na interes prawny G. P. i na nim uzasadniała swój udział w sprawie, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 kpa. Skutki wymeldowania G. P., w tym w szczególności pogorszenie się jego sytuacji mieszkaniowej i prawnej wynikającej z braku możliwości stałego zameldowania oraz pozostawienie w lokalu dokumentów i rzeczy należących do wymeldowanego, nie uzasadniają więc udziału skarżącej (właścicielki nieruchomości) w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje podnoszony przez skarżącą argument, iż nie działa na szkodę wymeldowanego. Ocena interesu prawnego ogranicza się bowiem do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącej odwołanie a określoną sprawą administracyjną. Na powyższą ocenę nie może więc wpływać interes prawny pozostałych stron (uczestników) przedmiotowego postępowania administracyjnego. Za nie mające wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie uznać należy również argumenty skarżącej, wskazujące na konflikt z żoną i siostrą wymeldowanego oraz udzielenie od grudnia 1994r. ochrony prawnej firmie Grupa Inwestycyjna T. sp. z o.o. i jej pracownikowi – G. P., co miało i nadal ma niekorzystne dla niej skutki prawne. Kwestie związane z życiem osobistym i zawodowym skarżącej nie mają bowiem wpływu na ocenę jej interesu prawnego w sprawie dotyczącej wymeldowania G. P.. Warto też dodać, że G. P. nie wystąpił z odwołaniem od decyzji o wymeldowaniu, ani ze skargą do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), orzeczono jak w sentencji.