II OSK 1370/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 42/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie przyjęcia zgłoszenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700. Skarżąca zarzuciła, że przyjęcie tego zgłoszenia spowodowało pozbawienie jej działki nr [...] istniejącego wcześniej dostępu do drogi publicznej oraz wniosła o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności nakazującej inwestorowi odbudowanie zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości N. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. K. stwierdził, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego w dniu 19 sierpnia 2008 r. na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie sądu administracyjnego zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonanie zgłoszenia przez zgłaszającego nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności przez organ, potwierdzających dokonanie zgłoszenia. Wszczęcie postępowania następuje z chwilą wniesienia sprzeciwu. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się zatem postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Tak więc w sytuacji zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Skoro bowiem organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowo określonym terminie i konsekwencje dokonania zgłoszenia związane są z upływem tego terminu, to w tego rodzaju sprawach w ogóle nie można mówić o bezczynności organu. w przypadkach, o których jak już wyżej była mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji stwierdził, że oznacza to, iż skarga na bezczynność organu, która według skarżącej wynika z faktu niewniesienia w terminie sprzeciwu, jest niedopuszczalna. Nie jest bowiem możliwe zobowiązanie organu do wniesienia sprzeciwu. Jakkolwiek ocena, czy sprzeciw powinien być zgłoszony nie może być dokonana przez sąd administracyjny w tej sprawie. Sąd administracyjny nie może też w tym wypadku zobowiązać Wojewody Łódzkiego do nakazania inwestorowi usunięcia negatywnych skutków wynikłych dla skarżącej z realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Z uwagi na to, że nie toczy się postępowanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, w zgłoszeniu udział bierze wyłącznie podmiot zgłaszający, skarżąca jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną tego postępowania. Sąd stwierdził, że realizacja kwestionowanej przez skarżącą inwestycji może zostać poddana weryfikacji nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mogą badać, czy realizacja określonego zamiaru budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 §1 pkt 1) i §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 42/12, odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. K., zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2, 5 i 6 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przez jego bezzasadne pominięcie i uznanie, że niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy przepisy ustawy – Prawo budowlane nakładają na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli skarżąca nie wyrażała w żadnej formie zgody na prowadzenie prac budowlanych na należącej do niej nieruchomości i inwestor nie mógł złożyć prawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 3 §2 pkt 1 i 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że niewniesienie sprzeciwu przez wojewodę (w drodze decyzji) w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest bezczynnością organu, w sytuacji gdy obowiązek wydania takiej decyzji (sprzeciwu) w przedmiotowej sprawie wynikał z przepisów prawa; b. art. 133 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy szkiców dotyczących zakresu planowanej inwestycji przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708 Stryków – N. na odcinku od km 29 + 400 do km 30 + 700, z których wynika, że inwestycja realizowana była także na terenie nieruchomości należących do skarżącej, oznaczonych numerami działek 15 – 258 i 15 – 259 i inwestor musiał dysponować także w tym zakresie prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, natomiast skarżąca nie wyrażała w żadnej formie zgody na prowadzenie prac na jej nieruchomości, co w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane, nakładało na wojewodę obowiązek wezwania zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia, ewentualnie wydania sprzeciwu; c. art. 149 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niestwierdzenie o ciążącym na wojewodzie obowiązku wniesienia sprzeciwu wynikającym z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakładają na organ przyjmujący zgłoszenie obowiązek wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu w przypadku: nieuzupełnienia dokumentów załączonych do zgłoszenia w określonym terminie, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ przyjmujący zgłoszenie, w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki miał obowiązek wydania sprzeciwu, ponieważ inwestycja miała być prowadzona na nieruchomości należącej do skarżącej, która nie wyrażała zgody na prowadzenie prac. Nieruchomości należące wówczas do skarżącej oznaczone są numerami działek [...] i [...]. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) "§1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. §2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, którą skarżąca wywodzi w sprawie, opiera się na przepisie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym "6. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje". W postępowaniu zgłoszeniowym o którym mowa w art. 30 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stronami są podmiot, który dokonuje zgłoszenia i organ. Z przepisu art. 30 ust. 5 ww. ustawy wynika, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, "jeżeli" w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Oznacza to, że nie w każdym postępowaniu zgłoszeniowym organ "wniesie" sprzeciw. Przesłanki "wniesienia" sprzeciwu zostały określone w art. 30 ust. 6 ww. ustawy i mają charakter ocenny. Skoro przesłanki "wniesienia" sprzeciwu mają charakter ocenny, to wiedza fachowa i dokonana przez organ ocena decydują o "wniesieniu" sprzeciwu. Są to przesłanki, którymi organ powinien się kierować przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Ustawodawca określił zatem termin, formę i przesłanki wniesienia sprzeciwu, którymi organ administracyjny powinien się kierować oceniając stan faktyczny sprawy. Sam fakt wydania decyzji i jej treść nie zostały przez ustawodawcę określone, a mając na uwadze podstawową funkcję sądów administracyjnych określoną w art. 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazanym przez ustawodawcę kryterium oceny działalności lub bezczynności organu administracyjnego jest prawo. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.