II SA/Wa 2422/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego: - oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił A. J. ze służby w Policji z dniem 30 września 2007 r. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa. W uzasadnieniu rozkazu wskazano na fakt wystąpienia w dniu [...] czerwca 2007 r. przełożonego policjanta z wnioskiem o zwolnienie z uwagi na osiągnięcie przez funkcjonariusza ponad 30 letniej wysługi emerytalnej i na fakt poinformowania policjanta o zamiarze zwolnienia go ze służby na trzy miesiące przed zwolnieniem, zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczególnych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem społecznym, tożsamym z interesem służby. Rozkaz ten został doręczony w dniu 10 sierpnia 2007 r. i stał się ostateczny. A. J. wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. We wniosku, jak i w późniejszych pismach (w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wskazywał na podjęcie rozkazu z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji o zwolnieniu ze służby zarzucił brak wymaganego uzasadnienia, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W ocenie wnioskodawcy rozkaz personalny jest sprzeczny z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303, z dnia 2 grudnia 2000 r. s. 16; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, tom 4, s. 79, wydanej na podstawie art. 13 TWE). Wskazał także na treść uchwały Sądu Najwyższego podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II PZP 13/08, stwierdzającej, iż osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego na wstępie rozkazu personalnego, wskazując na brak cech rażącego naruszenia prawa w rozkazie personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: W sprawie jest niesporne, że A. J. nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zatem spełniał przesłankę określoną w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Możliwość zastosowania tego przepisu nie jest uzależniona od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 OTK-A nr 1/2003, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny, oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Polemizując z zarzutami odwołania, organ stwierdził, iż zakres postępowania dowodowego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest ograniczony. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa również jest chybiony, gdyż uzasadnienie decyzji nie jest pozbawione podstaw i w żadnym wypadku nie może być uznane za wadę kwalifikowaną tego rozstrzygnięcia, uzasadniającą wzruszenie go w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy w pełni podtrzymał twierdzenie, że przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Czym innym jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, a czym innym zwolnienie funkcjonariusza w przypadku osiągnięcia wieku. Tym bardziej, że w ustawie o Policji brak jest podstawy prawnej do zwolnienia policjanta ze służby z tytułu osiągnięcia wieku. W żadnym stopniu przejście policjanta na zaopatrzenie emerytalne z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie jest uzależnione od wieku policjanta. W ocenie organu błędem wydaje się twierdzenie, że zwolnienie funkcjonariusza w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, może być kwalifikowane jako dyskryminacja ze względu na wiek. Tym bardziej, że ustawodawca w żaden sposób nie powiązuje wieku funkcjonariusza z wysługą emerytalną. W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż przedmiotowy rozkaz personalny nie narusza prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dlatego decyzja odmawiająca stwierdzenia jego nieważności jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Odwołując się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303.16) oraz błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem poddanego pod kontrolę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowania administracyjnego nie jest zwykłe postępowanie administracyjne, ale wszczęte w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa postępowanie nadzorcze, badające rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie pod kątem jego zgodności z prawem, ale pod kątem czy nie został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. A zatem nie wszystkie ewentualne wady prawne tego rozkazu mają dla tego postępowania znaczenie, ale istotne dla jego wyniku jest wykazanie, czy przedmiotowy rozkaz naruszył obowiązujące prawo w sposób rażący, czyli w taki sposób, który generalnie kłóci się z systemem prawnym aż w taki sposób, że dalsze pozostawanie rozkazu w obrocie prawnym byłoby nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami państwa prawa. Nie można także w ramach procedowania w trybie nadzorczym pominąć istotnej okoliczności, iż wzruszenie w takim trybie decyzji ostatecznej (tu rozkazu o zwolnieniu ze służby) narusza zasadę jej trwałości, określoną w art. 16 Kpa. Zatem rażące naruszenie prawa musi być na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem, stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał trafnej oceny przedmiotowego rozkazu w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. oraz trafnie, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, w decyzji z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Przedmiotem rażącego naruszenia prawa nie może być kwestia wykładni prawa. Natomiast między innymi do tego sprowadzają się wnioski skarżącego zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi. Trafnie argumentuje organ, że treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie odnosi się wprost do wieku zwalnianego na jego podstawie policjanta, ale do wysłużonej przez niego odprawy emerytalnej (czyli stażu służby). Także rozkaz personalny w żadnym miejscu nie wskazuje na wiek skarżącego. Zatem to nie wiek skarżącego był przyczyną zwolnienia, ale między innymi wysłużenie przez niego ponad 30-to letniej wysługi lat. Zawarcie w omawianym przepisie takiego sformułowania i brak odniesienia się w rozkazie personalnym do wieku skarżącego nie uprawnia do twierdzenia, iż wiek policjanta stanowił jedyną przyczynę zwolnienia ze służby w Policji. Zatem ani będący podstawą rozkazu przepis prawa, ani sam rozkaz z dnia [...] sierpnia 2007 r. wprost nie narusza zasady zakazującej dyskryminacji pracownika/funkcjonariusza z uwagi na jego wiek. Nie ma tu zatem rażącego naruszenia Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Dopiero poprzez wykładnię prawa - zasady określające nabór do Policji, można wyprowadzić wniosek, iż osiągnięcie rzeczonej wysługi lat można uzyskać najwcześniej w wieku 48 lat, zaś skarżący sam zestawiając osiągnięcie ponad 30-to letniej wysługi lat ze swoim wiekiem, wyprowadza wniosek o dyskryminowaniu go z uwagi na wiek. Jednakże twierdzenia tego nie wysuwa wprost z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, ale z powyższej spekulacji, abstrahując od innych istotnych elementów sprawy. W 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej i wraz z akcesem politycznym na mocy traktatu akcesyjnego dokonała wprowadzenia na polski obszar prawny prawa unijnego wprost. Zatem powoływana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, obowiązywała już na mocy traktatu akcesyjnego. Rozkaz o zwolnieniu A. J. ze służby w Policji został wydany w dniu [...]sierpnia 2007 r. i doręczony w dniu następnym, a zatem 4 lata od obowiązywania Dyrektywy w Polsce. Skarżący nie odwoływał się w trybie zwykłym od tego rozkazu, a zatem co najmniej godził się z nim, a zatem rozkaz ten był wówczas w jego mniemaniu prawidłowy. Nadto, Komendant Główny Policji w treści uzasadnienia rozkazu (jakkolwiek enigmatycznie) odniósł się do interesu służby, który utożsamił z interesem społecznym i który to interes w jego ocenie uzasadniał podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącego – ostatni fragment uzasadnienia rozkazu. Zatem można podnosić, iż uzasadnienie to jest bardzo ogólne i mało skonkretyzowane, co do innych niż fakt osiągnięcia wymaganej wysługi lat przesłanek uzasadniających zwolnienie ze służby, ale trudno zaprzeczyć, iż wskazanie na te inne okoliczności uzasadniające decyzję o zwolnieniu w ogóle nie zostały przez organ wyartykułowane. Zatem, gdyby przesłanki te (w taki lakoniczny sposób podane) nie były dla skarżącego wystarczające, mógł żądać ich sprecyzowania, choćby poprzez wykładnię rozkazu, albo w drodze środka odwoławczego. Skoro skarżący czynności takich nie podjął, uznać należy, iż w dacie doręczenia mu tego rozkazu, wskazane w uzasadnieniu przesłanki warunkujące zwolnienie ze służby były przez niego co najmniej aprobowane. Nadto, jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego rozkazu, jego wydanie poprzedziła procedura zakreślona w § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczególnych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Tak więc skarżący o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego, jak i o przyczynach rozstrzygnięcie to implikujących był zapoznany dużo wcześniej, a zatem doręczenie mu przedmiotowego rozkazu nie stanowiło dla niego zaskoczenia. Analizując kwestię lakonicznego wskazania w rozkazie innych niż osiągnięcie ponad 30-to letniej wysługi lat przyczyn zwolnienia, należy potwierdzić, podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż to bezpośredni przełożony powinien decydować, którzy z policjantów, mimo uzyskania 30-to letniego stażu służby, nadal nadają się do jej pełnienia. W tym także kontekście należy rozumieć odwołanie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120, Dz. U. RP 2008/163/1026). Trybunał Konstytucyjny, oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Zarzuty skierowane przeciwko rozkazowi o zwolnieniu ze służby w Policji, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozkazu, jak i zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuty niniejszej skargi sprowadzają się w istocie do traktowania przez skarżącego postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie prowadzone w trybie art. 156 Kpa, na identycznych zasadach jak postępowanie zwykłe, tak jakby niniejszy tryb nadzwyczajny stanowił kolejny tryb odwoławczy. Trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, iż weryfikacja decyzji w trybie tzw. "zwykłym" i nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, podlega różnym reżimom. Skarżący w podnoszonych przez siebie zarzutach domagał się w istocie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie zwolnienia ze służby, nie dostrzegając, że wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które podlega regułom określonym w art. 156 Kpa. Reguły te określa orzecznictwo, wskazując, że decyzja wzruszana w tym trybie musiałaby być wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w swojej argumentacji wskazuje na orzecznictwo sądów administracyjnych uchylające decyzje o zwolnieniu funkcjonariuszy Policji podjęte na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, jednakże nie dostrzega, iż wyroki te dotyczą sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzorczym. Nadto, przyczynami takich uchyleń był, zazwyczaj wykazany przez sąd administracyjny, brak wskazania przez organ powodów, dla których mając możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który legitymuje się 30-to letnią wysługa lat, jak i możliwość zwolnienia go z tej służby, organ wybiera opcję zwolnienia. Właśnie w taki sposób tłumaczy prawidłowe stosowanie wskazanej wyżej Dyrektywy Rady 2000/78/WE Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II PZP 13/08. Skarżący różnic tych nie dostrzega. Z tych wszystkich wyżej wyłuszczonych względów, zawarte w skardze zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa poprzez zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, stanowiącego podstawę do uchylenia tych decyzji lub stwierdzenia ich nieważności i dlatego na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.