II SA/Wr 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.S. i W.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że odwołanie J. i W.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., Nr [...], nakazującej inwestorom J. i W.S. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B.D. przy ul. [...], na działce nr 2/85,AM-19, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Uzasadniając podjęte orzeczenie, organ odwoławczy stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, iż powołana na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] r. została doręczona J. i W.S. w dniu 12 września 2011 r. Natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione za pośrednictwem Urzędu Pocztowego W. w dniu 28 września 2011 r., o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie zawierającej odwołanie. Zdaniem organu, wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zachowali wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym zostali prawidłowo pouczeni przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane orzeczono jak wyżej pozostawiając odwołanie bez rozpoznania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.S. i W.S. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów dotyczących doręczeń przesyłek sądowych i administracyjnych poprzez ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. została doręczona J. i W.S. w dniu 12 września 2011 roku /co ma potwierdzać "zwrotne potwierdzenie odbioru"/. Zdaniem skarżących w rzeczywistości doręczenie nie nastąpiło w sposób przewidziany prawem, ponieważ podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie jest podpisem złożonym przez W.S. /a podpisu J.S. również nie ma/, a złożony został prawdopodobnie przez matkę W.S. – F.S., która zamieszkuje na stałe pod innym adresem niż skarżący. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2012r. skarżący precyzując wyjaśnienia dotyczące ustalenia okoliczności faktycznych, w których nastąpiło sporne doręczenie, podkreślili, iż podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie został złożony w dniu 12.09.2011 r. przez W.S., ani przez J.S.. Podpis w tym dniu o treści "S.W." złożyła matka W.S. – F.S., której listonosz doręczył przesyłkę pocztową. Przesyłkę tę F.S. odebrała nie w miejscu zamieszkania skarżących w K. przy ul. [...], ale pod swoim adresem zamieszkania tj. w K. przy ul. [...] (listonosz znając skarżących i matkę skarżącego W.S. dostarczył przesyłkę adresowaną do skarżących pod adres zamieszkania matki W.S.). Pani F.S. prawdopodobnie podjęła się doręczenia w/w przesyłki jej adresatom, jednakże niewywiązała się z tego zobowiązania w dniu w którym odebrała od listonosza przesyłkę pocztową tj. 12 września 2011 r. Skarżący powzięli wiedzę o przesyłce (została im przekazana) w dniu 14 września 2011 r. i dlatego byli przekonani, że złożone przez nich w dniu 28 września 2011 r. odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Na potwierdzenie powyższego, skarżący złożyli oświadczenie F.S.. Nadto skarżący wyjaśnili, że wpływ na zachowanie matki W.S. mógł mieć podeszły wiek F.S., a także wieloletnia choroba na którą cierpi, a mianowicie cukrzyca insulinozależna. Jednym z objawów tej choroby jest możliwość występowania zaników pamięci. Na dowód tegoż skarżący załączyli zaświadczenie lekarskie lekarza rodzinnego o stanie zdrowia F.S.. Zdaniem skarżących przy doręczaniu przedmiotowej przesyłki doszło do szeregu naruszeń przepisów k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenia normy art. 42 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie pisma poza mieszkaniem lub miejscem pracy osób do których było ono kierowanej tj. na ul. [...], a nie [...] w K., 2. naruszenia normy art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie pisma osobie nie będącej domownikiem jego adresatów, tj. F.S., 3. naruszenia normy art. 46 § 1 k.p.a. poprzez potwierdzenie doręczenia pisma nie swoim podpisem, tj. podpisem S.W. zamiast S.F.. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby tut. Sąd nie podzielił powyższej argumentacji i doszedł do przekonania, iż doszło do przewidzianej w art. 43 K.p.a. zastępczej formy doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, która skutkuje domniemaniem prawnym, że pismo zostało doręczone adresatowi, skarżący wskazują, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazuje, że - domniemanie to winno ulec obaleniu. W ocenie skarżących udowodnili oni w niniejszym postępowaniu, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pisma, pismo nie zostało im doręczone z przyczyn od nich niezależnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., stosownie do którego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest wniesienie odwołania w terminie. Zatem gdy wniesione zostaje odwołanie, organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, przeprowadzając w tym względzie postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania - bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - a co ma miejsce w niniejszej sprawie - stanowi naruszenie art.7 i art.77 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że w/w decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art.48 ust.1 w związku z art.49 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm./ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał J. i W.S. zam. w K., ul. [...] rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B.D. przy ul. [...], na działce nr 2/85,AM-19. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącym opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...], jeżeli tak to w jakiej dacie. Podkreślić należy, że doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną administracji o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu /art.14 § 1 k.p.a./, jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, istotne jest zatem w każdej sprawie prawidłowe ustalenie, czy doręczenie miało miejsce i czy było ono skuteczne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy przyjął, iż opisana wyżej decyzja organu I instancji doręczona została skarżącym w dniu 12 września 2011r.. W związku z tym organ ten stwierdził, że wniesione odwołanie w dniu 28 września 2011r. nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art.129 § 2 k.p.a. Zważyć należy, że odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a. jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność. Wskazać przy tym należy, że w procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. I tak zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z regulacji tegoż przepisu wynika zasada ogólna, formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, czyli bezpośrednio stronie postępowania. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie opisana wyżej decyzja PINB z dnia [...]r., Nr [...] nakazująca skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu, powinna być indywidualnie doręczona tak skarżącej J.S., jak i skarżącemu W.S. /przesłana w oddzielnych przesyłkach/. Sąd podziela tym samym pogląd, iż nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie aktu administracyjnego jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono go obojgu (por. J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 40 Nb 1 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., II SA/Kr 298/00). Lektura akt sprawy wskazuje, że opisaną wyżej decyzję, organ I instancji wysłał w jednej przesyłce /prawdopodobnie również w jednym egzemplarzu/, wskazując jako adresatów: "J. i W.S., K., ul. [...], [...] M.". Powyższe ustalenia potwierdza analiza treści zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki (k.35 akt administracyjnych). Skierowanie w jednej przesyłce w/w decyzji wspólnie do obydwojga skarżących nie może być uznane za skierowanie (doręczenie) konkretnej decyzji indywidualnie każdemu ze skarżących, zwłaszcza, że decyzja ta będąca nakazem rozbiórki obiektu oceniana jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, uprawniony jest zatem wniosek, iż w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...], nakazująca J. i W.S. zam. w K., ul. [...] rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej - nie została skutecznie doręczona skarżącym. Wniosek taki dodatkowo wzmacnia twierdzenie skarżących, że podpis znajdujący się na dowodzie doręczenia nie jest podpisem skarżącego, lecz uczyniła to Jego matka, której doręczono przedmiotowa przesyłkę, gdy zaś zamieszkuje ona pod innym adresem niż skarżący. Na potwierdzenie tegoż skarżący przedłożyli oświadczenie matki skarżącego oraz zaświadczenie o zameldowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy niezasadnie uznał, iż w sprawie nastąpiło prawidłowe doręczenie, gdy tymczasem w sprawie nie miało miejsca ani bezpośrednie doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji, ani też zastępcze w trybie art. 43 k.p.a. (do rąk jej męża). Skoro skarżącej w ogóle nie doręczono decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...], to nie mogła ona przekroczyć terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W istocie bowiem wskutek nie doręczenia decyzji skarżącej nie rozpoczął się w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania. W przedstawionym stanie prawnym i okolicznościach proceduralnych – mając przy tym na uwadze opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...], nakazującą J. i W.S. zam. w K., ul. [...] rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej – dowód doręczenia tejże decyzji nie dowodzi doręczenia jej skarżącemu w sposób przewidziany w art.40 k.p.a. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że ma miejsce uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania. Podjęcie zaś takiego rozstrzygnięcia przy powyższych niejasnościach /wątpliwościach/, narusza w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy. Wskazania dla organu do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu, gdy nadto organ winien mieć także na względzie zasadę " in dubio pro adione ", wynikającą m.innymi z przepisu art.6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. z 1993r, Nr 61, poz.284 ze zm./, zgodnie z którą w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd. Nadto zważyć należy, że w przypadku braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania, wątpliwości należy przyjąć na korzyść odwołującej się. H.B.13.04.2012r.