II GSK 994/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. "M." Spółki z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 53/12 w sprawie ze skargi P. L. "M." Spółki z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa W. z dnia 7 listopada 2011 r. nr 58/724/11/IV w przedmiocie dokonania zmian w indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę P. L. "M." Spółki z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa W. z dnia 7 listopada 2011 r. nr 58/724/11/IV w przedmiocie dokonania zmian w indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu 7 listopada 2011 r. Zarząd Województwa W., na podstawie art. 28 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84 poz. 712 z 2009 r. ze zm.; dalej uzppr.), podjął Uchwałę nr 58/724/11/IV w sprawie dokonania zmian w Indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych Regionalnego Programu Operacyjnego W. na lata 2007-2013. Przedmiotowe zmiany polegają na wskazaniu w miejsce P. L. "M." Spółki z o.o. w S. nowego podmiotu odpowiedzialnego za realizację projektu pt. "Regionalny Port Lotniczy O.-M.", tj. W. i M. Sp. z o.o., zaktualizowaniu orientacyjnego kosztu całkowitego i zakładanej wartości dofinansowania wskazanej inwestycji oraz przewidywanych terminów jej realizacji. Modyfikacji powyższych danych dokonano w oparciu o informacje przekazane przez Departament Infrastruktury i Geodezji Urzędu. O powyższej uchwale poinformowano w dniu [...] listopada 2011 r. Spółkę P. L. "M." Spółki z o.o., która pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wezwała Instytucję Zarządzającą do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr 3/22/12/IV z dnia 17 stycznia 2012 r. Zarząd Województwa W. odmówił uchylenia uchwały nr 58/724/11/IV z dnia 7 listopada 2011 r., co skutkowało wniesieniem przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O.. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.), ze względu na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę, Sąd przypomniał, jakie akty i czynności mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a następnie uznał, że zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z tych kategorii spraw. Nie jest ona bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który charakteryzuje się tym, że obowiązuje na określonej części terytorium państwa, wydawany jest przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie stanowi również aktu organów jednostek samorządu terytorialnego podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, Uchwała 58/724/11/IV nie może być również zaskarżona na podstawie przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowiącego, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 28 ust.1 pkt 1 uzppr., zgodnie z którym w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane, zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, projekty indywidualne o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu, wskazywane przez instytucję zarządzającą. W ocenie Sądu, zmiana w wykazie indywidualnych projektów nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego: 1. art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że uchwała nie spełnia wymogów aktu z zakresu administracji publicznej, w tym nie dotyczy uprawnień i obowiązków Spółki wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji skarżącej nie przysługuje prawo do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej będącej podstawą orzeczenia WSA w O.; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2, art. 25 oraz art. 26 ust. 2 uzppr., w zakresie w jakim uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z fundamentalnymi zasadami postępowania, w tym zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, których Instytucja Zarządzająca, jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, obowiązana jest przestrzegać, w szczególności działając w granicach uznania administracyjnego oraz w zakresie w jakim działanie organów publicznych może dokonywać się tylko w granicach obowiązującego prawa. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię powodującą pozbawienie Spółki prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawa do sądu przez uznanie Uchwały za akt niewchodzący w zakres administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niezasadność. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Spółka złożyła odpowiedź na powyższe pismo procesowe i kolejne stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny działa w granicach nią zakreślonych, co znajduje swoje oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w kontrolowanej sprawie nie występuje. Innymi słowy, ocena prawidłowości rozumowania sądu I instancji dokonuje się wyłącznie z perspektywy wytkniętych w kasacji naruszeń prawa czy to procesowego, czy materialnego. Autor skargi kasacyjnej oparł ją głównie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. Jego zdaniem Sąd I instancji wadliwie uznał, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy uprawnień i praw wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji zaś, że skarżącej Spółce nie przysługuje prawo skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podzielił wprawdzie stanowisko Sądu, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz równocześnie wyraził przekonanie, że zaskarżony akt stanowi przejaw działania (wykonywania zadań publicznych) organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, oddziałuje na prawa skarżącej i z tego względu kognicja sądu administracyjnego znajduje podstawę w art. 3 § 2 pkt 2 i 6 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż mimo prawidłowości pojedynczych myśli i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - uzasadnienie skargi kasacyjnej, zbudowane zostało jako zbiór przyporządkowanych do poszczególnych zarzutów i kolejno ponumerowanych myśli i spostrzeżeń - z końcowym jej wnioskiem zgodzić się nie można, tym bardziej, że jak się wydaje, kasator wskazując na przepis art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a., sam nie jest przekonany, z jaką formą działania administracji mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, choć należy przyznać słuszność składającemu kasację, iż Sąd nie uznając zaskarżonej uchwały za akt, o którym mowa w pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a., nie przedstawił żadnej argumentacji na rzecz takiej oceny, poprzestając na stwierdzeniu, iż zaskarżona uchwała "nie może być uznana za akt z zakresu administracji publicznej, nie odpowiada bowiem kryteriom przyjętym dla takiego ich statuowania". Stwierdzone uchybienie, stanowiące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może wszakże skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej ze względu na celnie postawiony zarzut naruszenia tego przepisu, bowiem nie można uznać, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a takiej zależności wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności zauważyć należy, iż skarga kasacyjna nie kwestionuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w oparciu o który wydano zaskarżone postanowienie, jednakże podniesienie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. umożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę, czy WSA dokonując negatywnej dla skarżącej analizy przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., prawidłowo stwierdził brak kognicji sądu administracyjnego, co doprowadziło do odrzucenia skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Otóż podjęta dnia 7 listopada 2011 r. zaskarżona uchwała nr 58/724/11/IV Zarządu Województwa W. w sprawie dokonania zmian w Indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych Regionalnego Programu Operacyjnego W. na lata 2007- 2013 nie jest z pewnością aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a z racji wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii przez Sąd I instancji, zbędne jest powtarzanie argumentacji, którą przecież składający kasację uznał za przekonującą. Przedmiotowa uchwała nie należy również do kręgu aktów lub czynności wymienionych w pkt 4 wskazanego przepisu p.p.s.a. z tego prostego powodu, że nie została podjęta w sprawie indywidualnej i już tylko z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 nie jest zasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 cyt. ustawy w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż jak stanowi ten przepis do kognicji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji, odmawiając zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawnego, o którym mowa w komentowanym przepisie poprzestał na stwierdzeniu, że nie spełnia ona typowych dla takiego aktu kryteriów. Powyższą konstatację Sąd uzupełnił poglądem wyrażonym w doktrynie, iż wskazane w cyt. przepisie akty mają charakter różnorodny. Jak już wyżej zostało to powiedziane, tak zaprezentowane uzasadnienie w części dotyczącej zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie wyjaśnia skarżącej w wystarczający sposób stanowiska Sądu, a także nie wyjaśnia z jakich powodów WSA uznał, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Odpowiadając zatem na zarzut naruszenia wskazanego przepisu, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa W. podjęta została w wyniku realizacji uprawnienia nadanego przepisem art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. ). Zgodnie z ust. 1 art. 41 cyt. ustawy zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek operacyjnych. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 cyt. artykułu do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie. Zatrzymując się na zadaniu zarządu województwa, jakim są regionalne programy operacyjne, obowiązki zarządu w odniesieniu w tym przedmiocie określone zostały m.in. w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzppr). Zgodnie z art. 3 tej ustawy politykę rozwoju prowadzi m.in. samorząd województwa ( pkt 2), co znajduje wyraz w działaniach zarządu województwa, spośród których wymienić należy opracowanie, uzgodnienie i przyjęcie regionalnego programu operacyjnego jako realizacja celów zwartych w strategii rozwoju, o której mowa w art. 9 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 pkt 2 uzppr. projekt regionalnego programu operacyjnego opracowuje oraz uzgadnia właściwy zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, a następnie przyjmuje w drodze uchwały na podstawie art. 20 ust. 2 cyt. ustawy po to, by po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską, mógł zostać ogłoszony przez ten zarząd jako instytucję zarządzającą w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( art. 20 ust. 2 i 3 uzppr.). Określone przez przywołane przepisy zadania zarządu województwa stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie działania określonego przywołaną wyżej ogólną normą zadaniową z ustawy o samorządzie województwa. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną rozumieć należy administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne takie jak np. samorząd województwa w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym (podobnie: J. Jagielski; Prawo administracyjne; konspekt wykładu, U.W.WPiA; 2010r. oraz J. Lang [w:] M. Wierzbowski, Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska; Prawo administracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2003 ). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak wynika z treści art. 2, określa działania, które służą celowi zapewnienia rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, podnoszeniu konkurencyjności gospodarki oraz tworzeniu nowych miejsc pracy, co dotyczy tak działań w skali krajowej, jak regionalnej. Mając na uwadze, iż regionalne programy operacyjne są jednym z określonych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju narzędzi realizowania strategii rozwoju jako podstawy prowadzenia polityki rozwoju adresowanej dla danego regionu i jego społeczności, wykonywanie zadań przez właściwy organ samorządu województwa w tym zakresie nie jest niczym innym, jak wykonywaniem zadań publicznych z zakresu administracji publicznej zakreślonych ustawą o samorządzie województwa. Zatem nie można odmówić racji kastorowi, który twierdzi, iż zaskarżona uchwała stanowi wyraz realizacji zadania z zakresu administracji publicznej przewidzianego ustawą. Jednakże nie można się już zgodzić z dalszymi wywodami skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi uchwała Zarządu Województwa W. podjęta w sprawie indykatywnego wykazu indywidualnych i uchwała dotycząca zmian w tym wykazie (uchwała zaskarżona) podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., bo dotyczą praw i obowiązków skarżącej spółki. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że realizując zadania związane z regionalnym programem operacyjnym zarząd województwa jako instytucja zarządzająca wskazuje do dofinansowania projekty indywidualne mające strategiczne znaczenie dla realizacji przyjętego programu. Wskazanie to będące wykonaniem przewidzianego ustawami ( art. 41 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa i art. 28 ust. 1 pkt 1 uzppr.) zadania przez zarząd województwa jako organ kolegialny, stosownie do art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy, przybiera postać uchwały. Prawo skierowania skargi na taką uchwałę w oparciu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. uzależnione jest od oceny czy uchwała taka kreuje prawa lub obowiązki określonych podmiotów ( choćby identyfikowanych generalnie), czy też ma tylko charakter techniczno-organizatorski i wykonawczy w stosunku do podjętych już wcześniej uchwał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Zarząd Województwa zarówno Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych jak też jego zmiany (zaskarżona uchwała nr 58/724/11/IV Zarządu Województwa W. w sprawie zmian w indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych Regionalnego Programu Operacyjnego W. na lata 2007-2013) jest wynikiem wykorzystania możliwości, którą daje art. 28 ust. 1 pkt 1 uzppr. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa. Nie można zapominać, iż to zarząd województwa jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową realizację przyjętego Programu Operacyjnego, w tym za zidentyfikowanie strategicznych projektów. Przyjęta uchwała w żaden sposób nie odnosi się do indywidualnego wniosku o dofinansowanie projektu - brak jest w niej nawiązania do konkretnych wniosków, brak jest również jakkolwiek wyrażonej oceny indywidualnych projektów. Przypomnieć należy, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego i zgodnie z art. 30c przysługuje ona wyłącznie po wyczerpaniu procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, zaś samo odwołanie dotyczy negatywnej oceny projektu. Kwestionowana uchwała z racji, że ani nie dotyczy, ani nie jest wynikiem żadnej procedury oceny projektu skarżącej nie może być zaskarżona w trybie określonym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Prawa do wniesienia skargi nie przewiduje też ustawa o samorządzie województwa, a oparcie skargi wyłącznie na art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie jest prawidłowe, bowiem wybór projektów do dofinansowania w oparciu o tę ustawę dokonuje się wyłącznie według reguł nią określonych i wedle tych samych reguł dopuszczalne jest wnoszenie skargi do sądu administracyjnego. Nawiązując ponadto do rozważań co do charakteru podjętej uchwały, to w sytuacji gdy uchwała ta nie jest wynikiem procedury oceny wniosku skarżącej, trudno uznać, że zaskarżony akt dotyczy praw i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa i że w związku z tym dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej oparta na przywołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem wypowiedziane przez ten Sąd stanowisko dotyczyło ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji i wyrażone zostało na tle unormowań, które w procedurze wyłonienia wniosków do udzielenia wsparcia finansowego przewidywało informację organu o odmowie jego udzielenia. NSA uchylił wyrok sądu wojewódzkiego odrzucający skargę, bowiem stwierdził, iż wspomniana informacja miała charakter władczy, a adresowana do indywidualnego, wnioskującego wsparcie podmiotu, załatwiała ten wniosek na drodze klasycznej procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie odwoływać się do powyższych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem kontrolowana uchwała nie została podjęta jako odpowiedź na wniosek o dofinansowanie projektu i nie odnosi się, jak w sprawach, których orzekał NSA, do wszczynanych przez indywidualne podmioty postępowań o udzielenie wsparcia finansowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, a to art. 2, art. 7, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 25 i art. 26 ust. 2 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy stwierdzić, iż fakt nierozważenia tych zarzutów przez WSA nie może mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji nie badał skargi merytorycznie, lecz odrzucił ją z racji braku kognicji sądu administracyjnego. Z tego powodu zarzut kasacji nie jest uzasadniony. Brak jest też podstaw aby zarzucać Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co dotyczy wskazanych w kasacji przepisów Konstytucji RP, bowiem Sąd ten powołanych przepisów ustawy zasadniczej nie interpretował. Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.