II SA/Wa 2217/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz R. Z. kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), na wniosek [...] Kuratora Oświaty w [...], odwołał R. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2011 r. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu [...]. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały, organ podał, że w dniu 14 lipca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2011 r. o odwołanie R. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2011 r. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wniosku [...] Kurator Oświaty przywołał liczne poważne nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą przez ww.: niewykonanie zaleceń pokontrolnych, nieumiejętność wyciągania wniosków z uwag i zaleceń pokontrolnych, podejmowanie działań i decyzji niezgodnych z prawem oświatowym, brak skutecznego nadzoru pedagogicznego nad pracą nauczycieli. Podniesiono również, że wobec R. Z. były prowadzone postępowania dyscyplinarne i karne, co doprowadziło do utraty autorytetu wśród nauczycieli, uczniów i rodziców, a tym samym utracił mandat do właściwego wykonywania zadań dyrektora, nauczyciela. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty, który odsyła do art. 34 ust. 2a, jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Zarząd Powiatu [...] podkreślił, że jest związany wnioskiem [...] Kuratora Oświaty. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Organem uprawnionym do działania w niniejszej sprawie w myśl art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest zarząd powiatu, który jednocześnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, posiada kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w przypadku spełnienia przesłanek formalnych jest obligatoryjne. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. R. Z. wezwał Zarząd Powiatu [...], na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie odwołania ww. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] bez podstawy prawnej w wyniku wniosku [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2011 r. opartego na nierzeczywistych przyczynach. W uzasadnieniu podał, że kwestionuje przyczyny wskazane w uzasadnieniu wniosku [...] Kuratora Oświaty, jako niemające odzwierciedlenia w rzeczywistości oraz sformułowane w sposób ogólny. Podkreślił, że nie zaistniały przesłanki z art. 34 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, ponieważ [...] Kurator Oświaty, nie wydał decyzji do usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, a ponadto na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy, nie wydał harmonogramu ani nie polecił opracować harmonogramu, ani programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez podjęcie uchwały w oparciu o nierzeczywiste przyczyny i uzasadnienie jej w sposób, który wskazuje na dowolną i arbitralną ocenę sprawy dokonaną przez [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Kurator w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wydał decyzji, w której stwierdził, że szkoła w [...] prowadzi działalność z naruszeniem przepisów prawa i nie polecił usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, a ponadto nie stwierdzono w trybie art. 34 ust. 2 ustawy o systemie oświaty niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania i nie opracowano ani nie polecono opracowania harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wobec tego wniosek o odwołanie ze stanowiska dyrektora, bez wypowiedzenia, na podstawie art. 34 ust. 2a o systemie oświaty, jest bezpodstawny i sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wniosek o odwołanie dyrektora jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Tryb postępowania określony w art. 34 ustawy o systemie oświaty nie daje Zarządowi Powiatu możliwości kwestionowania stanowiska kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący, prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić w drodze decyzji usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie z zastrzeżeniem ust. 5. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2a, jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag lub wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. W związku z powyższym złożenie wniosku pociąga za sobą konieczność obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Następuje ono zależnie od treści wniosku organu sprawującego nadzór pedagogiczny, z końcem roku szkolnego bądź w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Podkreśla się, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 38 ustawy. Tym samym wykluczone jest odwoływanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie niż wynikający z art. 38 ww. ustawy. Wskazane okoliczności powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organu nadzoru, a następnie szkoły. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, na wstępie wskazać należy, iż Zarząd Powiatu [...] jako podstawę podjętej uchwały odwołującej R. Z. ze stanowiska dyrektora szkoły podaje art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty, a w uzasadnieniu podjętej uchwały podkreśla, że jest związany wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny o odwołanie dyrektora szkoły. W sprawie niniejszej organ, wydając przedmiotową uchwałę, nie zbadał, czy został prawidłowo przeprowadzony tryb opisany w art. 38 ustawy, a jak wyżej wspomniano, przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej zostały określone w przepisie w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. W przedmiotowej sprawie [...] Kurator Oświaty, składając wniosek o odwołanie Dyrektora Szkoły R. Z. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c, nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w przepisie, a będące podstawą do złożenia wniosku. [...] Kurator Oświaty wcześniej nie wydał decyzji polecającej usunięcie uchybień w konkretnie ustalonym terminie, nie opracował, ani nie polecił opracowania harmonogramu usunięcia nieprawidłowości (art. 34 ust. 2a), a tym samym nie zaistniały przesłanki do złożenia wniosku o odwołanie dyrektora szkoły. Nie wchodząc w badanie przesłanek o charakterze merytorycznym, do czego organ w istocie nie był uprawniony, powinien zbadać czy spełnione zostały przesłanki o charakterze formalnym, do czego był zobowiązany. Takiej analizy organ nie przeprowadził, co doprowadziło do wydania uchwały nieznajdującej oparcia w przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.