II SAB/Wa 10/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku T. Z. z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wskazanym w punktach 2 i 3 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. T. Z. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o udostępnienie informacji: 1. na jakiej podstawie prawnej Starostwo Powiatowe w P. nie wykonuje decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; 2. czy Starostwo Powiatowe w P. jest w posiadaniu opinii prawnej dotyczącej niewykonywania decyzji wymienionej w punkcie 1, 3. jeśli istnieje opinia prawna z punktu 2, kiedy o nią wystąpiono, kiedy ona wpłynęła do Starostwa, jaka była treść tej opinii. Wniosek swój skarżący oparł o przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p". Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta P. poinformował wnioskodawcę, iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. została wykonana, tzn. w dniu [...] lipca 2011 r. została przekazana do Referatu Geodezji, Kartografii i Katastru, celem ujawnienia w operacie ewidencji gruntów K. i T. małżonków Z. jako współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Odnośnie wskazanej we wniosku opinii prawnej organ poinformował, iż opinie wydawane przez radców prawnych dotyczące spraw prowadzonych przez poszczególne wydziały Starostwa Powiatu P. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ani nie stanowią materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, z którym mogą zapoznawać się strony postępowania. Stanowią one materiał pomocniczy (wewnętrzny) służący jedynie do wykorzystania przez wydział prowadzący konkretne postępowanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. T. Z. wniósł skargę na bezczynność Starosty P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty P. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 3 wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi zakwestionował stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż opinie prawne (ekspertyzy) sporządzane na rzecz organu administracji publicznej zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o ile służą wykonywaniu przez ten organ zadań publicznych, stanowią dokumenty podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nadto zaznaczył, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej nie spełnia wymagań z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądane przez skarżącego informacje dotyczące przedmiotowej opinii prawnej nie mają charakteru informacji publicznej. Mają natomiast związek z prowadzonym przez Starostę P. postępowaniem w indywidualnej sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie Z. (działki nr [...]) na rzecz K. i T. małżonków Z., a więc postępowaniem, którego skarżący był stroną. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż strona danego postępowania nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach u.d.i.p., bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Informacja, o jaką zwrócił się skarżący nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., bowiem dotyczyła postępowania, którego był stroną. Uznanie organu, że informacja objęta żądaniem wnioskodawcy nie stanowi informacji publicznej skutkowało udzieleniem stosownych wyjaśnień, nie zaś wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zdaniem organu, realizacja żądań skarżącego nie dotyczy uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ żaden przepis prawa nie nakłada na Starostę obowiązku informowania, kiedy wystąpiono o opinię prawną oraz kiedy ona wpłynęła do Starostwa. Żądania skarżącego nie mogły prowadzić do zindywidualizowania jego praw lub obowiązków - niewynikających z przepisów prawa - w drodze podjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Sytuacja taka nie stanowi bezczynności administracyjnej, a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wskazał nadto, iż organ błędnie powołał się na okoliczność, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Przepisy k.p.a. nie znajdują bowiem zastosowania w przypadku, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej nie jest już stroną postępowania, w którym doszło do jej wytworzenia, z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że T. Z. domagał się udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 traktuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 u.d.i.p. mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że informację publiczną traktowano by jako tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowanoby wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania informacji, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu od tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej. Uznając za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że udzielenie informacji to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały, wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań. Stąd również dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Informacją publiczną jest również opinia prawna sporządzona przez pracowników organu na użytek konkretnej sprawy administracyjnej, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zatem tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot informacją o takim charakterze. Przy tak określonym zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że wniosek T. Z. został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, gdyż po pierwsze - Starosta P. jest organem właściwym w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175 poz. 1459 ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a po drugie - jak wynika z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych - jest on w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji, tj. opinii prawnej sporządzonej na potrzeby sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], co potwierdził obecny na rozprawie przed WSA w Warszawie pełnomocnik organu. Przedmiotowa opinia prawna dotycząca "niewykonywania" wskazanej wyżej decyzji została przygotowana na zlecenie Starosty P. i wykorzystana w postępowaniu odnoszącym się do konkretnej sprawy administracyjnej. Opinia ta - jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę - jest związana z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Okoliczność ta jednak nie pozbawia jej waloru informacji publicznej. Przedmiotowa opinia dotyczy bowiem interpretacji stosowanych przez organ, w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa i odnosi się do działalności podmiotu publicznego - organu administracji publicznej. Służy zatem organowi do realizacji powierzonych prawem zadań i odnosi się do działalności tego organu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11). Z tych względów objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. opinia prawna stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, będąc informacją o sposobie prowadzenia spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż skarżący był stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 r. Z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie przed WSA w Warszawie wynika bowiem, że przedmiotowa opinia prawa, której udostępnienia domaga się skarżący, nie stanowiła części akt sprawy administracyjnej - materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Z tego względu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że dostęp do akt postępowania administracyjnego dla skarżącego - jako strony postępowania - reguluje art. 73 k.p.a. Przepis ten dotyczy uprawnień strony w zakresie udostępniania akt sprawy, których - jak ustalono - nie stanowią żądane informacje. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy pogląd organu odnośnie wyłączenia stosowania u.d.i.p. na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie znajduje prawnego uzasadnienia. W konkluzji zauważyć należy, że powyższa ocena prawna przesądza wyłącznie o kwalifikacji przedmiotowej opinii prawnej jako informacji publicznej. Organ ma zatem obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącego w zakresie wskazanym w sentencji wyroku bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p., np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa musi być jednak dokonana w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera - jak wyżej wskazano - procesową formę decyzji administracyjnej. Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego wniosku bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, toteż zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia wniosku T. Z. z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wskazanym w punktach 2 i 3 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwi stronie ewentualne wykorzystanie przysługujących jej środków prawnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.