IV SA/Wa 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Główny Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłat za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej. Zaskarżona decyzja zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2011 r. P. Sp. z o.o. (dalej także skarżący) złożył wniosek do Granicznego Lekarza Weterynarii w G. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w zakresie opłat uiszczonych za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłek w wysokości przewyższającej opłatę, o której mowa w przepisie § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobrania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15, ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie w sprawie opłat"). Skarżący we wniosku wskazał, że opłata za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej produktu przewożonego przez terytorium Unii Europejskiej powinna zostać pobrana w wysokości 40 % opłaty wymienionej w poz. 5 i 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra w sprawie opłat, a nie w pełnej jej wysokości. Zdaniem skarżącego opłata za weterynaryjną kontrolę graniczną przesyłki produktów pochodzenia zwierzęcego, która zostaje bezpośrednio przewieziona poza terytorium Unii Europejskiej oraz przesyłki produktów pochodzenia zwierzęcego, której przewóz poza terytorium Unii Europejskiej połączony z jej czasowym składowaniem w składzie celnym na terytorium Unii nie powinna być różnicowana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Graniczny Lekarz Weterynarii w G. stwierdził, że na tle ustalonego stanu faktycznego nie zachodzą materialnoprawne przesłanki stwierdzenia nadpłaty z tytułu pobrania przez organ opłaty za dokonanie granicznej kontroli weterynaryjnej w wysokości wyższej niż należna. Z załączonych do wniosku strony świadectw CVED wynika wyraźnie, iż przeznaczeniem celnym przesyłki był skład celny, a nie procedura tranzytu, która uprawnia do pobierania opłaty w niższej 40% stawce. W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz przyjęcie, iż weterynaryjna kontrola graniczna przesyłek produktów pochodzenia zwierzęcego nie dotyczyła produktów objętych procedurą celną tranzytu wspólnotowego zewnętrznego w rozumieniu wspólnotowych przepisów celnych. W decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Lekarz Weterynarii stwierdził, że podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ organ zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się, co do całości zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w odwołaniu od przedmiotowej decyzji tj. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., należy wskazać, iż sprawa rozpatrywana była na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie (znanego stronie) przez Granicznego Lekarza Weterynarii w G. Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy wskazać, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. Nr 165, poz. 1590, ze zm.) wskazano, iż przewóz to tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego. Zatem została wskazana przez ustawodawcę definicja legalna tego pojęcia. Ponadto rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. L 302 19.10.1992 r., ze zm.; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, s. 307), określa tranzyt jako jedną z procedur celnych. Skład celny, jako odrębną procedurę celną, przewidziano w art. 4 pkt 16 lit. c rozporządzenia 2913/92. Mając na uwadze powyższe, nie można przyjąć, iż w pojęciu przewozu (tranzytu) mieści się również skład celny, skoro jest to odrębna procedura celna. W przepisach ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej nie zawarto definicji legalnej pojęcia skład celny. Jednak w art. 22 i następnych ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, została przewidziana procedura przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłek przewożonych do składu celnego, składu wolnocłowego lub magazynu znajdującego się w wolnym obszarze celnym. Zatem, jest to procedura weterynaryjnej kontroli granicznej odmienna od procedury przewozu, którą regulują art. 11 i następne ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej określono warunki przewozu przesyłek produktów. Przewóz przesyłek produktów jest dopuszczalny, jeżeli: - przesyłka pochodzi z państwa trzeciego, z którego nie jest zabronione wprowadzanie produktów na terytorium Unii Europejskiej; - na ten przewóz zostało wydane pozwolenie urzędowego lekarza weterynarii w granicznym posterunku kontroli właściwego ze względu na pierwsze miejsce wprowadzenia przesyłki na terytorium Unii Europejskiej; - osoba odpowiedzialna za przesyłkę, przed dokonaniem przewozu, zobowiązała się do odebrania przesyłki w razie jej odrzucenia lub do wyrażenia zgody na jej zniszczenie. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej przewiduje dwie formy migracji produktów objętych kontrolą graniczną. Jedną z nich jest "przywóz", którym zgodnie z legalną definicją jest wprowadzanie do wolnego obrotu zwierząt lub produktów, a także zamiar wprowadzania do wolnego obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego. Natomiast drugą formą jest "przewóz", rozumiany jako tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego. Ponadto zrozumiałe jest powiązanie granicznej kontroli weterynaryjnej z procedurami celnymi, jako że pobieranie w tym przypadku opłat weterynaryjnych jest pochodną przemieszczania towarów przez granicę wspólnotową. Przedmiotowy podział jest decydujący przy ustalaniu opłaty za przeprowadzenie kontroli granicznej, co jest istotne w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Głównego Lekarza Weterynarii skarżący dokonał wyboru pożądanej procedury zaś fakt, iż zmienił on przeznaczenie przesyłek i w konsekwencji dokonał powrotnego wywozu poza obszar celny Unii Europejskiej nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Prawo krajowe wyraźnie stanowi, że przewóz to tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego. Jedynie przewóz towarów, czyli tranzyt stosownie do nomenklatury prawa celnego dawał uprawnienie do skorzystania z obniżonej stawki opłaty za przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej. Dodatkowo z dokumentów CVED, za pomocą których przesyłki produktów były zgłaszane przez P. Sp. z o.o. do weterynaryjnej kontroli granicznej wynika, iż ich miejscem przeznaczenia był skład celny na terytorium Unii Europejskiej. W związku z dokonaniem zgłoszenia przesyłek z przeznaczeniem do składu celnego, przedmiotowe przesyłki zostały poddane kontroli w sposób przewidziany w art. 22 i następnych ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła P. Sp. z o.o., zarzucając decyzji Głównego Lekarza Weterynarii naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat. Zdaniem skarżącego organ błędnie powoływał się na ustawę o granicznej kontroli weterynaryjnej, a także błędnie interpretował jej przepisy. Natomiast tutaj zastosowanie mają przepisy rozporządzenie w sprawie opłat. Dlatego też opłata za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej produktu przewożonego przez terytorium Unii Europejskiej powinna zostać zatem pobrana w wysokości 40% opłaty wymienionej w poz. 5 załącznika numer 1 do rozporządzenia w sprawie opłat. Dalej skarżący wskazuje, że § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat dotyczy każdego przewozu przesyłki, który zgodnie z danymi przedstawionymi w toku weterynaryjnej kontroli granicznej zakończyć ma się ostatecznie poza terytorium Unii Europejskiej. Nie ma zatem znaczenia, czy dana przesyłka zostanie bezpośrednio przewieziona poza terytorium Unii Europejskiej, czy też przewóz danej przesyłki poza terytorium Unii Europejskiej połączony będzie z jej czasowym składowaniem w składzie celnym na terytorium Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii podtrzymał stanowisko zwarte w decyzji II instancji, wskazując, że w decyzji oparł sie na definicjach legalnych przywozu i przewozu, dlatego też nie może być mowy o błędnej ich interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa, zarówno o charakterze proceduralnym, jak i materialnym. Na wstępie należy podkreślić, że poza sporem pozostają ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Mianowicie strona poprzez osobę działającą w jej imieniu zgłosiła określone przesyłki do weterynaryjnej kontroli granicznej. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010r., Nr 112, poz. 744) Inspekcja pobiera opłaty za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej. Przy czym kontrola ta odbywa się w wypadku wprowadzania zwierząt i produktów z państw trzecich na jedno z terytorium wymienionych w ustawie o weterynaryjnej kontroli granicznej. Takim państwem stosownie do załącznika do tej ustawy pod poz. 19 jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako państwo trzecie ustawa w art. 2 pkt 17) definiuje terytorium niewymienione w załączniku do ustawy. Ponieważ, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, wprowadzanie produktów następowało spoza terytorium państw Unii Europejskiej, poza sporem pozostaje kwestia zasadności zgłoszenia do kontroli granicznej. Przesyłki wypełniały dyspozycję § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat, tj. stanowiły jedno z wymienionych w tym akcie pojęć: "zwierzęta, produkty, środki żywienia zwierząt, słomę i siano". W konsekwencji zostały pobrane opłaty według stawek określonych w załączniku nr 1 do tegoż rozporządzenia. Jak wynika z dokumentów celnych i czego nie kwestionuje strona, przesyłki w chwili przeprowadzania kontroli weterynaryjnej zostały zgłoszone do składowania w składzie celnym na terytorium Unii Europejskiej. Bezsporne pozostaje także to, że następnie produkty składowane w składzie celnym zostały przewiezione poza terytorium Unii Europejskiej i w tym zdarzeniu strona upatruje możliwości zastosowania wobec omawianych przesyłek trybu właściwego dla procedury przewozu, nie zaś przywozu. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej przewiduje dwie formy migracji produktów objętych kontrolą graniczną. Pierwszą z nich jest przywóz, którym zgodnie z legalną definicją jest wprowadzanie do wolnego obrotu zwierząt lub produktów, a także zamiar wprowadzania do wolnego obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego, natomiast drugą to przewóz rozumiany jako tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego. Zrozumiałe jest powiązanie tej kontroli z procedurami celnymi jako, że pobieranie w tym wypadku opłat weterynaryjnych jest pochodną przemieszczania towarów przez granicę wspólnotową. Podział ów odnosi swoje skutki w sferze ustalania opłaty za przeprowadzenie kontroli granicznej i to stanowi o istocie niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem w sprawie opłat przewóz był obciążony niższą opłatą za przeprowadzenie kontroli granicznej. W tym miejscu nie można podzielić zarzutów skargi co do braku tożsamości pomiędzy użytym w rozporządzeniu pojęciem "przewożonych", a pojęciem ustawowym (ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej) "przewóz". W ocenie Sądu są to pojęcia tożsame, a użycie słowa "przewożonych" związane jest z koniecznością zachowania poprawności gramatycznej zdania stanowiącego normę zawartego w rozporządzeniu. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro przesyłki pomimo zastosowania procedury składu celnego w konsekwencji opuściły terytorium Unii i nie zostały wprowadzone do wolnego obrotu, należy potraktować, że zostały poddane kontroli granicznej w ramach procedury przewozu, nie zaś przywozu. To zaś oznacza, że opłaty z tytułu kontroli granicznej zostały pobrane w wysokości wyższej niż należna. Należną jest bowiem opłata obniżona o 40 % w stosunku do opłaty pobieranej normalnie tj. za przeprowadzenie kontroli stosownie do załącznika nr 1 poz. 5 do danego rozporządzenia. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął, że nadpłata w zakresie opłat uiszczonych za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej w wysokości wyższej niż należna nie powstała. Rozważając zagadnienie Sąd doszedł do przekonania, że przede wszystkim znaczenie w sprawie mają przepisy wspólnotowe obowiązujące w krajowym porządku prawnym na zasadzie bezpośredniości. Przepisy prawa krajowego, takie jak ustawa oraz rozporządzenie wykonawcze muszą być tak wykładane, aby nie pozostawały w sprzeczności z normą wspólnotową. Jak już wcześniej wskazano zastosowanie w sprawie miał Wspólnotowy Kodeks Celny, jako że następowało przemieszczanie przesyłek niewspólnotowych na terytorium Wspólnoty. Stosownie do art. 2 ust. 1 tego Kodeksu przepisy prawa celnego stosuje się w sposób jednolity na całym obszarze Wspólnoty, chyba że postanowienia umów międzynarodowych, praktyka przyjęta zwyczajowo na określonym obszarze geograficznym i gospodarczym bądź też przepisy dotyczące stosowania przez Wspólnotę autonomicznych środków stanowią inaczej. Obszar celny składa się m. in. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Jak wskazał organ zamiarem spółki było objęcie towarów procedurą celną składu celnego, czego jak się wydaje skarżący nie kwestionuje. Twierdzi jedynie, że istnieje możliwość łączenia procedury składu celnego z procedurą tranzytu. W ocenie Sądu jednak przepisy wspólnotowe na gruncie krajowych przepisów regulujących opłaty za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej nie dają takiej możliwości. W chwili wprowadzania towaru niewspólnotowego w obszar celny Wspólnoty spółka zadeklarowała procedurę celną składu celnego. Wspólnotowy Kodeks Celny w art. 4 pkt 16) wyraźnie rozróżnia skład celny i tranzyt. Są to dwie odrębne procedury celne, co znajduje potwierdzenie w dalszych regulacjach wspominanego Kodeksu. Spółka zatem dokonała wyboru pożądanej procedury. To, że z wiadomych jej powodów zmieniła przeznaczenie przesyłek i w konsekwencji dokonała powrotnego wywozu towaru poza obszar celny Wspólnoty nie mogło mieć znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Prawo krajowe bowiem wyraźnie stanowi, że przewóz to tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego. A jedynie przewóz towarów, czyli tranzyt stosownie do nomenklatury prawa celnego dawał uprawnienie do skorzystania z obniżonej stawki opłaty za przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej. W ocenie Sądu te regulacje miały zasadnicze znaczenie w sprawie. Tym samym mniejsze znaczenie należy przypisać przepisom prawa krajowego i rozważaniom organu, tudzież wywodom skargi co do wykładni przepisów ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Niewątpliwie wykładnia ta nie może pozostać w sprzeczności z rozporządzeniem unijnym. Może co prawda budzić pewne wątpliwości zasadność i celowość przypisania pojęciu "przewóz" jedynie znaczenia tranzytu w rozumieniu przepisów prawa celnego, ale pozostaje ta definicja legalną i poza zakresem możliwości jej zakwestionowania przez organ, jak również przez sąd orzekający. Nie ma także tutaj miejsca na ewentualną wykładnię, bowiem norma ta jest jednoznaczna. Powoduje to pewną niekonsekwencję w rozumieniu tej ustawy, na co wskazuje skarżący, niemniej jednak odniesienie do Wspólnotowego Kodeksu Celnego jest jednoznacznie wiążące zarówno dla organów jak i dla Sądu. Tym samym dywagacje skarżącego, iż nawet w wypadku przyjęcia procedury celnej tranzytu mógłby mieć miejsce przywóz w rozumieniu ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej nie są pozbawione racji. Nie można też zanegować co do racjonalności koncepcji, że "przewóz" to w istocie takie przemieszczanie produktów, które nie jest związane z zamiarem wprowadzenia do wolnego obrotu i ostatecznie kończy się ich wyprowadzeniem z terytorium Unii Europejskiej. Na taką okoliczność zresztą Wspólnotowy Kodeks Celny ustanawia pojęcie "przeznaczenia celnego towaru" rozumianego m. in. jako powrotny wywóz towaru poza obszar celny Wspólnoty. Ponieważ jak już wskazano, przewóz traktowany jest jako tranzyt w rozumieniu przepisów prawa celnego, znaczenia w sprawie nabiera kwestia na ile zadeklarowane w chwili zgłoszenia do kontroli weterynaryjnej przeznaczenie celne towaru , co obejmuje m.in. procedurę celną tranzytu lub składu celnego determinuje wysokość opłat. W ocenie Sądu ma to decydujące znaczenie, bowiem z tą chwilą zostaje wszczęte konkretne postępowanie administracyjne z określonym stanem faktycznym, na który składa się m.in. przeznaczenie celne towaru. Zostaje wszczęte postępowanie opierające się na procedurze, jak tutaj składu celnego i nie ma możliwości odstąpienia od niej. Zmiana przez stronę koncepcji przeznaczenia geograficznego towaru nie może odnieść skutku dla przyjętej wcześniej procedury celnej. Procedura ta zaś determinuje wysokość opłaty za przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.