I SA/Wa 1753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. i W. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań J. G. i W. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w D., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w D. oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. N. w 6/12 części, W. N. w [...] części, E. D. w 2/12 części i J. G. w 2/12 części. Jednocześnie orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie [...] zł, w tym [...] zł za grunt i [...] zł za zabudowania znajdujące na wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. G. i W. N. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że przyznane nią odszkodowanie było za niskie oraz, że nie były poinformowane o terminie przeprowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej oraz nie brały w niej udziału. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. J. G. i W. N. sprecyzowały swój wniosek wskazując, że żądają stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta D. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, określone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony w sprawie, przez biegłego rzeczoznawcę, operat szacunkowy. Odszkodowanie za składnik roślinny znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości zostało uregulowane na skutek ugody zawartej w dniu [...] marca 1980 r. pomiędzy J. G. a Zarządem Gospodarki Terenami w [...]. Wskazał ponadto, że w sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń, brały one udział, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z rozprawy. Nie brali w niej natomiast udziału biegli, co choć stanowi naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie jest zdaniem Wojewody kwalifikowanym naruszeniem. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyły J. G. i W. N. wskazując, że brak biegłego na rozprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie art. 22 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zarzuciły również, że biegli sporządzili swoje opinie na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 22 ustawy z dni 12 marca 1958 r. wskazując, że z jego treści wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazał przy tym, że ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby podlegać ewentualnej ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przypadek taki nie miał jednak miejsca, gdyż organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] marca 1980 r. z udziałem współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, na co wyraźnie wskazują podpisy złożone na protokole z rozprawy. Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie biegli mimo, że nie uczestniczyli w rozprawie to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Jak wynika natomiast z opinii biegłego rzeczoznawcy J. H., powierzchnia działki normatywnej wynosiła [...] m2. Biegły wycenił wartość działki w wysokości [...]% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego wynoszących [...] zł co dało kwotę [...]zł. Natomiast kwota przypadająca za pozostałą poza normatywną powierzchnię wynoszącą [...] m2 mogła wynieść maksymalnie pięciokrotność stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dni 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i taka kwota została przyznana w decyzji. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że odszkodowanie za grunt zostało obliczone prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do składników budowlanych Minister wskazał, że w aktach archiwalnych niniejszej sprawy znajdują się dwie szczegółowe opinie szacunkowe składników budowlanych znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości sporządzone przez biegłych rzeczoznawców A. N. i J. S. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. G. i W. N. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie: - art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury uregulowanej w powołanym przepisie; - art. 156 § 1 kpa polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż Prezydent Miasta [...] nie naruszył prawa w sposób rażący. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi przytoczyły szereg argumentów na poparcie w/w zarzutów. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "ppsa". Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...]. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 kodeksu postępowania administracyjnego i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym jego przedmiotem jest bowiem z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W tym miejscu wskazać należy, że w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest zawarta w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonych orzeczeń z dnia [...] lipca 2011 r. i z [...] lipca 2010 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64). W złożonej do Sądu skardze J. G. i W. N. wskazały na naruszenie prawa materialnego - art. 22 ww. ustawy polegające na przyjęciu, że biegli powinni osobiście uczestniczyć w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowej. Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę (zgodnie z § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U.75.17.94). Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu powyższego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Uznać zatem należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] marca 1980 r. r. Nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżące kwoty odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro wyznaczona w sprawie rozprawa odbyła się, to brak na niej biegłych, choć stanowił naruszenie art. 22 ustawy, nie może być jednak oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. Również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Wskazać bowiem należy, że rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż wszyscy powołani w sprawie rzeczoznawcy byli biegłymi z listy Wojewody [...]. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. W sprawie niniejszej Minister Infrastruktury wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniając przy tym przekonująco swoje stanowisko. Nie naruszyły zatem art. 107 § kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku